국내 산림정책과 지속가능발전목표(SDGs)간의 연관성 분석

산림기본계획은 산림기본법 제11조 및 동법시행령 제4조∼제6조에 근거하여 10년 단위로 장기적으로 수립된다. 산림의 정책, 목표, 추진방향을 포함하고 있으며, 지역산림계획, 국유림종합계획, 산림경영계획을 수립하기 위한 분야별 최상위 계획에 해당한다. 이를 토대로 산림자원의 사용, 산림산업의 활성화, 산지 및 산촌 등에 관한 종합계획이 수립된다(Korea Forest Service, 2013). 2017년 현재 우리나라의 산림 정책은 기본적으로 제5차 산림기본계획(2008∼2017)하에 있으며, 2013년을 기준으로 전반기(2008∼2012) 사업을 보완하여 변경된 후반기(2013∼2017) 계획안 하에 있다(Korea Forest Service, 2014). ‘온 국민이 숲에서 행복을 누리는 녹색복지국가’라는 비전하에, 내 숲을 활력 있는 일터, 쉼터, 삶터로 재창조하는 목표를 포함하는 7대 전략으로 전환되어, 7개 전략 및 27대 과제를 포함하고 있다. 7개 전략은 1) 지속가능한 기능별 산림자원 관리체계 확립, 2) 기후변화에 대응한 산림탄소 관리체계 구축, 3) 국토환경자원으로서 산림의 보전․관리, 4) 산림 생태계 및 산림 생물자원의 통합적 보전․이용체계 구축, 5) 국토의 안정성 제고를 위한 산지 및 산림재해 관리, 6) 산림복지 서비스 확대․재생산을 위한 체계 구축, 7) 세계녹화 및 지구환경 보전에 선도적 기여로 분류되어 있다. 2008∼2012년에 수립된 산림기본계획은 명확한 전략과 핵심과제를 제시하고 있는 반면, 본 연구에서 비교하고자 하는 지표에 대한 구성 요소는 생략되어 있다. 따라서, 본 연구에서는 이러한 제한점을 보완하고자 제5차 산림기본계획의 7대 전략목표를 기준으로, 이에 부합하는 2016년 산림청 성과관리 기본계획의 전략 목표와 지표를 활용하였다.

산림청 성과관리 시행계획은 국정과제 및 제5차 산림기본계획과 연계된 장기 전략을 수립하기 위해 마련되었다. 이는 제5차 산림기본계획 전반기(’08∼’12) 성과분석 결과를 토대로 현 정부의 정부 국정과제 중 산림분야 과제를 반영하여 역량을 집중하기 위한 것으로, 개선․보완된 제5차 산림기본계획 변경계획(’13∼’17)을 반영한 최종적인 국정과제 달성을 위한 계획안에 해당한다(Korea Forest Service, 2016). 제5차 산림기본계획은 ‘숲을 활력있는 일터, 쉼터, 삶터로 재창조’한다는 목표 아래 산림자원관리, 산림탄소, 산림산업, 산림복지 등 7대 영역 27대 세부과제로 구성되어 있다. 관리 과제를 평가하기 위한 성과지표 및 측정방법이 세부적으로 제시되어 구체적인 자료 및 정량화 방법 등의 내용 파악이 가능하다. 시행계획을 살펴보면 5대 전략 1) 지속가능한 기능별 산림관리 및 기후변화 대응 산림탄소 관리체계를 구축, 2) 생애주기별 맞춤형 산림복지 서비스 제공으로 국민의 삶의 질 향상에 기여, 3) 산림산업 생산성 향상 및 시장 활성화 기반 구축으로 임업인 소득 증대와 새로운 일자리를 창출, 4) 산림재해별 안전 대응체계 확립 및 산림생태계 보전으로 국민 안전과 산림의 건강성을 증진, 5) 국제 산림협력을 강화하고 세계녹화와 지구환경 보전에 선도적으로 기여에 대한 내용을 포함하고 있다. 11개 성과목표, 23개 관리과제에 대한 총 63개의 지표로 구성되어 있으며, 산림 지표는 본 연구의 입력 자료로 사용되었다.

저탄소 녹색성장 기본법 제50조에 근거하여 마련되었으며, 지속가능발전 관련 국제적 합의를 이행하고, 국가의 지속가능발전을 촉진하기 위해 20년 계획기간으로 5년마다 수립, 시행하는 것으로 되어 있다(Ministry of Environment, 2014). 지속가능발전을 위한 비전, 목표, 추진전략과 원칙, 기본정책 방향, 주요 지표에 관한 사항과 지속가능발전에 관련된 국제적 합의 이행에 관한 사항 등을 담고 있다. 기후변화, 생물다양성 감소, 사회 양극화, 고용 없는 저성장 등 국가 지속가능발전 위협 요인에 대비하고, SDGs를 국내 여건에 맞게 반영하기 위해 26개 관계부처가 합동으로 수립하였다. 기존 계획(2차) 대비 환경 생태계 서비스기반 국토환경 관리, 친환경 자원순환경제 구축, 시장기반 온실가스 감축 등 정책이 강화되었다. 환경, 사회, 경제의 조화로운 발전이라는 비전하에 UN 지속가능발전목표(SDGs)를 국내 여건에 맞게 반영하였으며, 이행과제별 추진실적 달성을 위해 각 부처마다 추진해야 할 이행과제를 명시하고 있다. 4대 목표는 1) 건강한 국토 환경(생태계 서비스 확대), 2) 통합된 안심 사회(양성평등, 안전관리 기반 확충), 3) 포용적 혁신 경제(일자리 확대, 친환경 경제, 지속가능에너지), 4) 글로벌 책임 국가(파트너십 강화, 기후변화 대응, 환경 협력 강화)를 포함한다. 본 연구에서는 산림청이 주관 및 관련부처로 명시되어 있는 세부이행과제 및 성과지표를 입력 자료로 사용하였다.

제 5차 산림기본계획(변경안)의 7대 전략 및 27대 핵심과제는 SDGs 10개 목표와 연관되는 것으로 파악되었다(Table 1). 1대 전략은 지속가능한 산림자원관리체계 확립을 목표로 하며, 지속가능산림관리(Sustainable Forest Management; SFM) 이행 확대, 기능별 산림자원 육성, 국유림 역할 강화 및 사유림 경쟁력 제고에 관한 핵심과제를 포함하고 있다. 이는 SDG 15(육상 생태계의 보호와 지속가능이용)와 연관된다. 2대 전략은 기후변화에 대응한 산림탄소관리체계 구축에 관한 것이며, 핵심과제로는 탄소흡수원 확충, 탄소상쇄제도 및 배출권거래제 기반 마련, REDD+를 통한 탄소배출권 확보가 있다. 이 전략은 SDG 13(기후변화 대응)과 관련이 있다. 3대 전략은 국토환경자원으로서 산림의 보전, 관리를 바탕으로 하고 있으며, 환경서비스지불제 도입, 목재 산업 진흥 및 바이오매스 활용 확대, 임산물 생산 확대 및 경쟁력 제고, 안정적인 녹색 일자리 창출 확대의 핵심과제로 구성되어 있고, SDG 7(지속가능한 에너지) 및 SDG 8(양질의 일자리 및 경제성장)과 관련이 있다. 4대 전략은 산림 생태계 및 산림생물자원의 통합적 보전, 이용체계 구축을 목표로 하고 있으며, 이를 위해 산림 생물 다양성 보전, 산림보호구역 관리체계 정비 및 산림생물자원을 활용한 신산업육성을 구체적인 관리 과제로 제시하고 있다. 이 전략은 SDG 6(물과 위생) 및 SDG 9(지속가능한 산업화 촉진)와 연관성이 있다. 5대 전략은 국토의 안정성 제고를 위한 산지 및 산림 재해관리이며, 생태적 산지관리체계 도입, 백두대간의 복원과 보전, 산불진화 대응역량 강화, 산사태 재해 안전망 구축, 산림 병해충 예찰 강화 등의 핵심과제를 포함하고 있으며, 전략 5의 내용 및 핵심과제 상에서 연관된 SDG는 부재한 것으로 확인되었다. 6대 전략은 산림복지서비스 확대, 재생산을 위한 체계 구축의 내용이며, 핵심과제로는 도시숲의 확충과 경관 보전 및 관리, 산림복지 서비스 확대, 쾌적한 등산 환경 조성, 활력 있는 산촌 만들기가 핵심과제로 제시되어 있으며, 이는 용어상 SDG 1(빈곤 퇴치), SDG 2(기아 종식과 지속가능농업) 그리고 SDG 11(지속가능한 도시)과 연관이 있는 것으로 파악되었다. 마지막으로 7대 전략은 세계 녹화 및 지구환경 보전에 선도적 기여에 해당하며, 자원 협력 및 해외조림 확대, 사막화 방지, 임산물 통상협상 대응, 남북 산림협력 강화를 핵심과제로 두고 있으며, SDG의 17번(이행수단 및 파트너십 강화) 목표와 연관성이 있다.

Table 1.

SDGs goals related to the 7 strategies of the 5th National Forest Master Plan

2016년 산림청 성과관리의 5대 전략목표 및 23개 관리과제는 SDGs 7개 목표와 연관되었다(Table 2). 1대 전략목표는 지속가능한 기능별 산림관리 및 기후변화 대응 산림탄소관리체계 구축에 해당하며, 기능별 산림관리 및 경제림 육성, 산림경영 인프라 확충, 국유림 경영 관리 강화와 산림탄소흡수량 관리 및 활용이 관리 과제에 해당한다. 이는 SDG 15(육상 생태계 보호와 지속가능이용) 및 SDG 13(기후변화 대응)과 연관이 있다. 2대 전략목표는 생애주기별 맞춤형 산림복지 서비스 제공으로 국민의 삶의 질 향상에 기여하는 것이며, 산림휴양 및 체험프로그램 운영 확대, 산림복지시설 조성 및 운영, 도시민을 위한 녹색 인프라 확충 및 숲길 조성, 정원 문화 산업 육성 등의 관리 과제로 구성되어 있고, 이 전략 목표는 SDG 11(지속가능한 도시)과 연관이 있다. 3대 전략 목표는 산림산업 생산성 향상 및 시장 활성화 기반 구축으로 임업인 소득 증대 및 일자리 창출에 해당하며, 임산물 경쟁력 강화, 해외시장 개척 및 수출 확대, 목재산업 부가가치 제고, 산림분야 일자리 창출 및 R&D 실용화와 같은 관리 과제를 포함하고 있다. 이는 SDG 2(기아 종식과 지속가능 농업), SDG 7(지속가능한 에너지), SDG 8(양질의 일자리 및 경제성장)에 걸쳐 연관성이 있는 것으로 확인된다. 4대 전략목표는 산림재해별 안전대응 체계 확립 및 산림생태계 보전으로 국민 안전과 산림의 건강성을 증진하는 것이며, 이를 위해 산불예방 체계 고도화, 산사태 안전망 구축, 산림병해충 방제체계구축, 생태적 산지이용체계 구축 및 산지규제 개선, 산림생물 다양성 증진, 한반도 핵심 생태축 복원이 핵심 과제에 해당하며, 전반적으로 SDG 15(육상 생태계 보호와 지속가능이용)와 연관성이 있다. 5대 전략목표는 국제산림협력 강화 및 세계 녹화와 지구환경 보전에 기여하는 것이며, UN 환경협약, AFoCo 등과 협력 내실화 및 산림 ODA 추진, 북한 황폐 산림복구를 위한 기반 구축, 해외 산림자원 개발확대 및 REDD+ 사업 활성화의 관리 과제 내용을 포함한다. 이 전략 목표는 SDG 17(이행수단 및 파트너십 강화)과 연관이 있는 것으로 파악된다.

Table 2.

SDGs goals related to 5 strategies of 2016 Korea Forest Service Performance Management Plan

제3차 지속가능발전기본계획의 4대 목표 및 14개 전략은 SDGs 7개 목표와 연관되었다(Table 3). 1대 목표는 건강한 국토 환경을 위하여 환경 서비스 확보, 생태계 서비스 확대 등의 전략을 포함하며, 이는 SDG 15(육상 생태계 보호와 지속가능이용)와 연관이 있다. 2대 목표는 통합된 안심 사회에 해당하며, 사회 계층 간 통합 및 양성평등 촉진, 지역 간 격차 해소, 건강서비스 강화 및 안전 관리기반 확충에 대한 전략을 포함한다. 이 전략목표는 SDG 1(모든 형태의 빈곤 퇴치), SDG 5(양성평등 달성), SDG 11(지속가능한 도시)에 걸쳐 연관이 되는 것으로 파악된다. 3대 목표는 포용적 혁신 경제를 추구하며, 포용적 성장 및 양질의 일자리 확대, 친환경 순환경제 정착, 지속가능하고 안전한 에너지 체계 구축에 대한 내용이 전략으로 구성되어 있다. 이는 SDG 9(회복력 높은 인프라 건설, 지속가능한 산업화 촉진)와 연관성이 있다. 마지막으로 4대 목표는 글로벌 책임 국가를 지향하는 것이며, 이를 위해 2030 지속가능발전 파트너십 강화, 기후변화에 대한 대응, 동북아 환경협력 강화를 전략으로 마련하고 있다. 이는 용어상 SDG 13 (기후변화 대응) 및 SDG 17(이행수단 및 파트너십 강화)과 연관성이 있는 것으로 확인된다.

Table 3.

SDGs goals related to 4 goals of the 4th Sustainable Development Plan

본 연구 결과에 따르면 우리나라 87개의 국가산림지표 중 45개가 SDGs의 241개 지표 중 18개와 연관성이 있었다. 이는 국내 산림국가지표를 기준으로 볼 때에는 52%가 SDGs와 연관성이 있는 것으로 보이지만, SDGs 지표수를 기준으로 보았을 때 약 7.8%밖에 연결이 되지 않는 현황을 반영하는 것이다. 지표를 개발하고 활용하는 것은 지역, 국가, 국제적인 수준에서의 SDGs 이행 성과를 측정하는데 핵심적인 요소이며, 효과적인 지표의 활용은 국가가 이행 전략을 수립하고 필요한 자원을 적재적소에 분배할 수 있는 근거를 제공한다는 점에서 중요하다(SDSN, 2015). 따라서 SDGs의 지표 중 직접적으로 연관성이 있는 것으로 확인된 18개의 지표는 추가적으로 국가 산림 지표 내에 반영하여 지속적으로 활용될 수 있도록 하고, 간접적으로 연결되는 SDGs 세부목표 및 지표의 경우 국가산림지표상에서의 용어적인 조정을 통해 직접적으로 연결하여 활용 가능성을 확보해야 한다.

본 연구에서 확인한 바에 따르면, 총 87개의 국가산림지표 중 SDGs의 지표와 직접적으로 연관된 지표는 24개로 파악되었으나, 해당 지표들의 내용을 살펴보면, 중복성이 있는 것으로 판단되었다. 예를 들어, 현재 5차 산림기본계획상의 전략 5(산림 생태계 및 산림 생물자원의 통합적 보전 이용체계 구축)의 경우, ‘산림관리 보존복원률(%)’이 지표 중 하나로 제시되었으며, 제3차 지속가능발전기본계획 상에서는 ‘자연보호지역비율’, ‘산림보호구역’, ‘산림보호지역비율’ 등이 성과지표로 구성되어 있었다. 이와 같이 비슷한 속성을 지닌 지표들은 자료의 지속적인 생산 측면에서 유용할 수 있으나, 지표 간의 중복으로 측정 및 보고 등에 수반되는 비용 낭비를 초래할 수 있다. 따라서, 이러한 지표들은 산림청 내부적으로 검토 과정을 거칠 필요가 있을 뿐 아니라, 유관부처와의 협업을 통해 중복되는 통계 및 미생산 자료에 대한 점검을 할 필요가 있다(Oh and Park, 2015).

SDGs와 간접적으로 연관된 국가산림지표 21개는 전략적인 용어 조정 작업이 필요하다. 제5차 산림기본계획의 7대 전략을 중심으로 취합된 총 87개의 국가산림지표와 SDGs의 연관성 정도를 기준으로 보았을 때, 간접적으로 연결된 지표가 많은 전략은 전략 2(기후변화에 대응한 산림탄소 관리체계 구축)와 전략 7(세계녹화 및 지구환경 보전에 선도적 기여)로 확인되었다. 이 두 전략의 경우 SDG 7, SDG 8, SDG 9, SDG 13, SDG 15, SDG 17의 세부 목표 내용과 용어적으로 일치하는 부분이 있었지만, 성과를 측정하는 지표가 상이하거나 부재함을 확인하였다. 이는 기존의 산림 지표에 대해 활용 평가 단계를 거쳐 전략적으로 지표 내용을 조정하거나 신규 지표 개발이 필요함을 의미한다.

SDGs와 연관성이 없는 것으로 분류된 국가산림지표 42개는 SDGs를 국내 실정에 맞도록 재해석하여 반영될 수 있도록 해야 한다. SDGs와 연관성이 낮은 것으로 확인된 전략 6(산림복지 서비스 확대 재생산을 위한 체계 구축)의 지표들은 연관성 있는 SDGs를 고려하여 수정될 필요가 있다. 예를 들어, 해당 전략의 ‘소외계층 산림 복지 및 체험프로그램 확대’와 같은 핵심 과제는 SDG 4(형평성 있는 양질의 교육 보장)와 관련이 높다고 할 수 있다. 이와 같이, 국내산림정책의 핵심 과제와 SDGs 목표 간의 용어적인 측면에서 연관성을 찾고, 성과 창출을 위한 실효성 있는 지표를 마련하는 작업이 수반되어야 한다. 신규 지표를 개발할 시에는 국내 및 국제사회의 환경 변화에 대한 수요를 반영할 수 있도록 유연성을 가지고 시계열적으로 생산될 수 있는 일관성을 갖추어야 하며, 생산하는 자료의 총합이 산림분야 뿐 아니라, 사회경제적으로 어떤 기여를 할 수 있는지에 대한 평가가 종합적으로 이루어져야 한다(FAO, 2015; SDSN, 2015).

SDGs체제하에서 기존 국가산림지표의 활용성을 극대화하기 위해서는 기존 지표뿐 아니라, 새로 개발될 지표에 대한 평가가 우선시되어야 한다. SDGs에 대한 많은 비판 중 하나는 달성하고자 하는 목표가 너무 많아 목표의 개별적 중요성이 가려지며, 서로 복잡하게 얽혀있어 명확한 이해와 실천이 쉽지 않다는 것이다. 마찬가지로 SDGs의 경제, 사회, 환경 3대 축을 기준으로 169개 세부목표를 분석한 바에 따르면, 120개(71%)의 목표가 구체적이지 않고, 상호 모순적이거나 불분명한 것으로 나타났으며, 나머지 49개가 상당한 수준에서 개선되어야 할 필요가 있는 것으로 밝혀졌다(ICSU, ISSC; 2015). 이처럼 지표의 절대적인 개수가 많다고 해서 이행 성과에 대한 정확한 측정이 이루어지는 것은 아니다. 따라서, 국내 산림정책의 전략별 우선순위 및 SDGs와의 연관성을 고려하여 핵심적인 지표(key performance indicator)를 선정하고, 이를 중심으로 성과를 측정하는 것이 필요하며(SDSN, 2015), 평가가 이뤄질 수 있는 체계가 산림청 성과평가체계에 포함될 수 있도록 방법론 개발이 필요하다.

마지막으로 위의 내용은 제6차 산림기본계획뿐 아니라, 지역산림기본계획에도 반영되어야 하며, 계획과 이행에 체계적으로 반영하기 위해 기후변화 적응 세부이행계획 수립 매뉴얼의 ‘지자체 적응대책 세부시행계획 수립 방법’과 ‘기후변화 영향 및 취약성 평가‘, 그리고 탄소흡수원을 유지 및 증진하기 위한 활동 중 하나인 개발도상국 산림전용방지(Reducing Emi-ssions from Deforestation and Forest degradation; REDD+) 시행 과정에서 핵심적인 온실가스 배출량 및 흡수량의 측정(Mea-surement), 보고(Reporting), 검증(Verification) 체계를 활용할 수 있다.

지자체 기후변화 적응 세부시행게획 수립 절차는 총 5단계로 구성되어 있다. 1단계는 적응능력 형성 및 연구용역 발주-착수, 2단계는 적응대책 TFT 구성 및 운영, 3단계는 세부시행계획 수립에 해당하며, 기후변화 현황 분석 및 예측, 선행연구 및 사례 고찰, 기후변화 영향 및 취약성 평가, 세부시행계획 방향 및 목표 설정, 분야별 적응대책 발굴로 구성되어 있다. 4단계는 적응대책 세부시행계획 작성 및 공표 단계이며, 세부시행계획을 작성하고 세부시행계획의 확정 및 공표를 포함하고 있으며, 마지막 5단계는 이행 및 모니터링-평가로 구성되어있다(KEI, 2010). 특히 5단계에서는 적응 대책을 지속적으로 이행하고 적극적으로 홍보하며, 적응대책 이행상황과 성과를 점검할 수 있는 평가 도구 개발 및 주기적 평가, 적응대책 이행 평가서 발간 및 적응 정책 보완과 갱신을 핵심내용으로 제시하였다.

마찬가지로 차기 산림기본계획 수립시에는, SDGs 이행 대책을 마련하기 위한 TFT를 구성하여 ‘산림계획 수립 및 SDGs 이행 자문단(가칭)’을 운영할 수 있으며, 이는 SDGs 이행을 위해 산림분야의 다양한 이해관계자 및 이행 주체를 전략적으로 포괄할 수 있을 것으로 사료된다. 또한, 3단계에서 기후변화 영향 및 취약성 평가 개념을 SDGs에 맞게 재해석하여 적용할 수 있다. 취약 계층 및 취약 지역에 대해 현재의 상태와 미래에 예측되는 기후에서의 영향을 평가하여 가장 우선적으로 적응대책 마련이 필요한 분야와 부문을 선정하게 되는 것처럼, 산림 분야에서도 SDGs 프레임워크를 고려하여 산림기본계획 전략 간의 우선순위를 정할 필요가 있다. 즉, 산림정책의 전략 별로 SDGs를 이행하기 전과 이행 후에 발생하는 예상 이익(benefit)과 비용(cost)의 상충관계(trade-off)를 고려하여 우선순위를 전략적으로 마련할 경우 비용 효과적이고 전략적으로 SDGs를 이행할 수 있을 것으로 판단된다.

REDD+에서의 MRV는 국가 단위에서 일어나는 저장량의 변화를 알아내기 위한 산림 감시 시스템에 해당하며, 이를 통해 할당된 감축의무 이행에 대한 평가를 수행하고 온실가스 감축조치에 대한 효과성, 투명성, 형평성을 확보하는 중요성을 지닌다(Korea Forest Service, 2014). 이는 SDGs 체계에서 강조하는 각 국가별 자발적 보고와 이행 의무와 밀접한 연관성을 지닌다. MRV 체계에서 탄소저장고 별로 측정 방법을 명시한 것과 같이, SDGs 체제 하에서도 국가산림정책 전략별 핵심성과지표(key performance indicator)를 마련하여 이에 대한 측정 및 보고 방법을 강구할 필요가 있다. 이러한 방법의 도입은 SDGs 보고시, 국가기관의 업무 부담을 감소하고, 비용 효율적으로 이행 성과를 측정할 수 있을 것으로 사료된다.