파리협정 제6.4조 지속가능발전메커니즘의 베이스라인 방법론 분석과 우리나라 협상 입장 연구

1. 서 론

2015년 신기후체제의 막을 여는 파리협정이 채택되었다. 이후, 파리협정 이행을 위한 세부규칙에 대한 협상이 2016년부터 2018년까지 진행되었고, 그 결과 전반적인 이행규칙이 2018년 12월 카토비체 패키지 (Katowice Package)라는 이름으로 도출되었다. 그런데, 이 패키지에 담기지 못한 이행규칙이 있는데, 다름 아닌 국제탄소시장 형성의 근간이 되는 파리협정 제6조 관한 사항이다.¹⁾ 제6조 하에서 진행되는 협상은 크게 세 가지 트랙으로 구분되는데, 첫 번째는 제6.2조에 기반한 협력적 접근법 (cooperative approaches)의 세부 이행지침, 제6.4조에 기반한 지속가능발전메커니즘 (SDM, sustainable development mechanism)의 운영화를 위한 규칙·방법·절차 지침,²⁾ 그리고 제6.8조의 비시장 접근법 (non-market approaches)의 작업 프로그램을 구체화하는 것이다 (UNFCCC, 2015, paras 36, 37, 38).

동 페이퍼는 제6.4조의 SDM 운영화를 위한 이행규칙에 대한 협상쟁점 사항 중 베이스라인 방법론 (baseline methodology)에 초점을 두고 있다. SDM은 유엔기후변화협약 (UNFCCC, United Nations Framework Convention on Climate Change) 하에서 중앙집중적 방식에 따라 운영되는 교토메커니즘의 청정개발메커니즘 (CDM, Clean Development Mechanism) 및 공동이행 (JI, Joint implementation)과 유사한 거버넌스 체계를 갖는 상쇄접근에 기반한 시장 메커니즘이다.³⁾ 따라서, 제6.4조에 기반한 SDM을 통해, 당사국들은 감축사업을 해외에서 수행하고 감축사업 결과 생산된 크레딧을 발행 및 거래하여 이를 감축 목표 달성에 활용할 수 있을 것으로 예상된다.⁴⁾

우리나라는 2015년 국가자발적기여 (Intended Nationally Determined Contribution)를 제출하였는데, 이는 2030년 BAU 대비 37% 감축목표를 제시하고 있다 (ROK, 2016). 그리고, 25.7%를 국내감축 노력으로, 그리고 11.3%를 국외감축 노력을 달성할 계획을 세웠다 (GIR, 2015). 따라서, 국외 감축분활용을 위해서는 제6조 접근법, 특히 시장 메커니즘의 활용이 필수적인 바, 이후, 11.3% 국외감축 목표를 달성하기 위한 다양한 옵션들이 모색되었고, 이에 SDM의 활용이 적극적으로 고려되었다 (GTC, 2016). 2019년 현재, 우리나라는 해외배출권 확보체계 구축 계획을 수립하고, 국외 감축분 확보를 위해 양자사업, 외부사업 인정, 지분투자 등에 대한 국외 감축 포트폴트폴리오를 2020년 구성할 예정이다 (IA, 2019, p.62). 아직, 6.2조 협력적 접근과 6.4조 SDM을 구체적으로 어떻게 활용할 지에 대한 여부는 지켜봐야 하나, 분명한 점은 기존 CDM의 활용 경험과 교훈에 기반을 두고 설계되는 이 SDM은 우리나라 국외 감축분 확보에 있어 중요한 시장 메커니즘이 된다는 것을 부인할 수 없다는 것이다.

국외감축분 확보에 있어 UNFCCC 하에서 운영되는 SDM의 중요성은 비단 우리나라에만 적용되는 것이 아니라 모든 당사국에게 적용된다. 따라서, SDM을 통해 얼마만큼의 감축분을 확보할 수 있는가는 매우 중요한 문제다. 여기서 감축분/감축량을 산정하는 규칙이 바로 베이스라인 방법론과 연계된다. 베이스라인이란 온실가스 감축 사업이 부재할 경우의 배출량에 대한 기준 시나리오이다 (PMR, 2013). 따라서, 어떠한 베이스라인 방법론을 선택해 적용하는가는 향후 발행되는 크레딧의 양을 결정하며 국가감축목표 달성에 영향을 미칠 것이다. 이에, 파리협정 제6.4조에 기반한 SDM의 이행규칙 협상에서 ‘베이스라인 방법론’이 쟁점사안으로 논의되고 있다.

현재 베이스라인에 대한 협상은 크게 두 가지로 구분된다. 하나는 ‘표준화’된 베이스라인을 활용하는 것으로, 활용 방법론으로는 유럽연합이 제시한 최적적용가능기술 (BAT, Best Available Technology) 방법론과 성과기준 (Performance Standard) 방법론이 논의되고 있다. 다른 하나는 기존의 베이스라인 접근법인 기준전망치 (BAU, Business-As-Usual) 방법론과 역사적 배출량 (Historical emission) 방법론이 있다. 현재, 표준화 베이스라인 방법론을 주장하는 선진국과 기존에 많이 활용되었던 BAU/역사적 배출량 방법론을 주장하는 개도국 간의 대립이 이루어지고 있다. 현재, 협상은 BAT 방법론과 성과기준 방법론이 우세한 상황이며, 우리나라는 BAU 방법론을 지지하고 있다. 이에, 우리나라 BAU 방법론을 고수하기 위한 협상 전략을 고찰할 필요가 있다. 이를 위해서는 현재 협상 테이블에 올라온 네 가지 방법론의 장점과 단점들을 살펴보고, 우리나라 BAU 방법론의 장점을 부각시키거나 또는 여타 방법론들의 단점을 BAU 방법론이 보완할 수 있다는 논조로 협상 전략을 고안하고 이를 활용할 필요가 있다.

따라서, 동 페이퍼는 제2장에서 베이스라인 방법론의 개념과 유형에 대해 살펴보고, 파리협정 제6.4조 하에서 베이스라인 방법론을 둘러싼 협상 논의를 살펴본다. 제3장에서는 국제협상에서 논의되는 네 가지 베이스라인 방법론 각각의 개념과 특징을 분석하고자 한다. 분석 방법론은 상쇄 시장 메커니즘의 균형적인 설계에 필요한 환경적 요소와 경제적 요소 측면으로 구분하여 접근하였다. 이를 토대로 제4장에서는 베이스라인 방법론과 관련된 우리나라의 입장 및 향후 협상 시 고려해야 할 시사점을 도출하고자 하였다.

2. 배경

2.1 베이스라인 방법론의 개념과 유형

상쇄접근법에 기반한 탄소상쇄 메커니즘을 운영할 때 필요한 지침은 크게 세 가지 요소를 포함하고 있는데, 이는 i) 산정 (accounting) 지침, ii) 모니터링·검증·인증 기준, 그리고 iii) 등록 및 집행 시스템이다 (PMR, 2015). 이 중 산정 지침은 상쇄접근법을 통해 생산되는 감축결과물인 배출권/배출크레딧 (emission credits)이 실질적이고, 추가적이며, 영구적일 수 있어야 한다는 것을 의미한다.⁵⁾ 이러한 산정 지침에 따라, 베이스라인은 두 가지 목적으로 개발되는데, 첫째, 해당 감축활동의 ‘환경적 추가성 (additionality)’을 나타내기 위함이다. 추가성은 환경적·경제적·기술적 추가성 등으로 구분되는데, 경제적 추가성은 감축사업의 경제성이 부재하여 CDM 사업 외에는 투자가 이루어지지 않는 것을 의미하며, 기술적 추가성은 보편적이지 않은 기술을 사용하는 것을 의미한다 (Huh et al., 2011). 환경적 추가성이란 감축사업 부재시 배출되는 온실가스보다 감축사업 실행 시 배출되는 온실가스량이 더 적은 것을 의미한다 (OECD, 2000, p.22). 감축사업 부재 시의 가설적인 배출량을 베이스라인으로 설정하며, 베이스라인 배출량과 실제 사업 배출량의 차이를 통해 환경적 추가성이 증명된다. 둘째, 베이스라인은 온실가스 감축활동으로부터 생산된 크레딧의 양을 정량적으로 ‘추정/계산’하기 위해서 개발된다 (Kollmuss, 2008, p.18). 따라서, 환경적 추가성 및 배출권의 정량적 수량 결정을 위해서 사업설계 및 초기 이행단계에서 필요한 것이 바로 베이스라인 방법론 (이 하, 베이스라인)이다. 이에, 베이스라인은 “ (온실가스 감축사업이 부재했다면) 배출되었을 온실가스에 대한 (가정적) 수량”으로 정의된다. 그리고, 크레딧은 이 사전에 설정된 베이스라인과 감축사업 결과 실제 및 모니터링된 온실가스 배출량 수준을 비교함으로써 그 정량치가 정해진다 (PMR, 2013).

실제 베이스라인을 결정 및 적용하는 데에 있어 크게 단일사업별 베이스라인 (project-specific baseline) 접근법과 멀티프로젝트 베이스라인 (multi-project baseline) 접근법이 있다.⁶⁾ 단일사업별 베이스라인은 하나의 사업에만 특화하여 베이스라인을 설정하는 접근법으로, 장점과 단점이 존재한다. 장점은 감축사업별로 베이스라인을 설정하기 때문에, 베이스라인 값의 불확실성이 적다는 측면에서 환경적 추가성에 대한 신뢰도가 높다. 대신 단점은 소수의 전문가의 판단에 의해 베이스라인이 결정되기 때문에, 개별 사업별로 베이스라인을 설정하는 과정에서 전문가가 크레딧 생산량을 높이기 위해 의도적으로 베이스라인을 높일 수 있다는 불확실성이 존재하며 이로 인해 환경적 추가성이 보장되지 않을 수 있다 (OECD, 2000, p.23). 또한, 사업개발자가 에너지·경제 모델링 등을 통해 베이스라인을 산정하기 때문에 개별 사업의 특징을 반영하여 베이스라인을 설정할 수 있다는 장점이 있지만, 자료 수집을 위한 비용 및 시간이 많이 소모된다는 단점 역시 존재한다 (CCA, 2014).

이러한 단점들에 대응하기 위한 다른 접근법은 멀티프로젝트 베이스라인이다. 이 접근법은 여러 감축사업들을 합산하여 표준 배출 베이스라인을 설정하고, 이를 특정 분야/기술군의 유사한 여러 사업에 적용한다. 따라서 이 접근법은 그기본이 ‘표준화 (standardization)’라고 볼 수 있다. 이 접근법 역시 장점과 단점이 동시에 존재하는데, 장점은 표준화된 베이스라인을 적용하기 때문에 투명성 수준이 높고, 베이스라인 설정에 소요되는 거래비용이 감소하며, 베이스라인 관련 경험 및 행정여력이 부족한 국가의 수용성이 높다. 즉, 표준화된 베이스라인 감축사업에 대해 이러한 국가들의 승인절차를 촉진한다. 그러나 단점은 표준화된 베이스라인을 설정하는 것 자체가 매우 복잡하고 고도의 기술과 시간이 소요된다는 것이다. 특히, 베이스라인 설정 시 기술군/섹터 별로 고려되어야 하는 변수가 모두 다르다.

이를 종합하면, 단일사업별 베이스라인 접근법과 ‘표준화’에 기반한 멀티프로젝트 베이스라인 접근법은 베이스라인 설정 시 환경적 측면과 경제적 측면에서 긴장이 존재한다. 다시 말하면, “환경 효과성을 확보하는 것”과 “감축사업 기반 상쇄시장 메커니즘에 사업자들의 참여를 높이는 것” 간의 일련의 긴장이 존재한다는 것을 알 수 있다 (Hayashi et al., 2010, p.9; OECD, 2001, p.20). 이러한 환경 및 경제 간의 균형을 잡기 위해서 고려해야 할 사항으로는 i) 베이스라인의 환경적 추가성 및 신뢰성, ii) 베이스라인 승인 관련하여 제3자에 의한 투명성 및 검증성, iii) 베이스라인 개발 및 설정의 간소화 및 경제성,⁷⁾ 그리고 iv) 투자자들에게 크레딧 확보에 대한 합리적인 수준의 확실성이 있다 (OECD, 2000, p.25).

현재, 베이스라인에 대한 접근법들은 교토메커니즘 하의 탄소상쇄 메커니즘을 운영하는 과정에서 실제 활용 및 고안되어 보다 구체화되고 있다. 접근법은 크게 i) (사업별 전문가 기반) 단일사업별 베이스라인, ii) (표준화 베이스라인 기반) 멀티프로젝트 베이스라인, 그리고 iii) 이 둘을 혼합한 하이브리드 접근법이 있다. 하이브리드 접근법은 베이스라인 설정 시 일부 변수는 직접 결정하고, 나머지 변수는 표준화된 베이스라인 값을 사용한다. 단일사업별 베이스라인 접근법으로는 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론이 있다. 멀티프로젝트 베이스라인 접근법으로는 기술별로 베이스라인을 설정하는 BAT 방법론과 섹터 및 하위 섹터 수준에서 사업들을 종합하여 설정한 성과기준 방법론이 있다 (Table 1 참조).

Table 1.

Baseline approaches

특히, 표준화된 베이스라인을 사용하는 경우의 베이스라인은 감축사업 수준의 세부 데이터에 크게 의존하지 않으며, 참고할 벤치마크 값이 개발되어 있는 경우 추가적인 자료 수집이나 모니터링을 필요로 하지 않는다. 그러나 이 방식은 특정 프로젝트 유형이나 기술 등에 대해 초기 데이터 구축이 필요하며, 같은 기술이라 할지라도 나라별 또는 분야별 특수성에 따라 변이가 크다 (Liu and Cui, 2018). 다음 섹션에서는 현재교토 메커니즘 하에서 운영되는 청정개발메커니즘 (CDM)의 베이스라인 방법론에 대해서 살펴보도록 하겠다.

2.2 교토메커니즘 하, 청정개발메커니즘에서 활용되고 있는 베이스라인 방법론

청정개발메커니즘 (CDM)이란 교토의정서 하에서 배출감축 의무를 가진 국가가 감축사업을 개도국에서 실행하도록 허용하는 메커니즘으로, 이 감축사업을 통해 판매가능한 배출 크레딧을 확보하고 이를 교토 의정서 하의 감축 목표를 달성하는 데에 사용할 수 있다 (UNFCCC, 2019a). CDM 하의 베이스라인이란 “CDM 사업 활동이 없을 경우 발생하는 인위적인 온실가스 배출량을 합리적으로 제시한 시나리오”를 의미한다 (UNFCCC, 2001, Appendix.B, para 1). CDM 하에서는 사업유형이 크게 5개 카테고리로 구별되며,⁸⁾ 각 카테고 리 별로 CDM 집행위원회가 베이스라인 방법론을 승인하고, 사업자들은 특정 부문 및 사업 유형에 적합한 방법론을 선택할 수 있다 (Kollmus et al., 2008; UNFCCC, 2018a). 한편, CDM 사업 실행에 필요한 규정 및 절차가 담긴 마라케시 합의문이 2001년 도출되었다. 합의문에 따르면, 베이스라인 방법론은 다음의 Table 2와 같이 크게 세 가지로 구분된다. 사업자들은 CDM 베이스라인 방법론의 설정 시 사업 활동에 가장 적합한 방법론을 선택하며 그 적정성을 증명해야 한다 (UNFCCC, 2001, para 48).

Table 2.

CDM Baseline Methodologies in Marrakech Accord

Table 2의 CDM 방법론 각각에 대해서 구체적으로 살펴보면, 먼저 문단 48 (a)에 명시된 첫 번째 방법론은 Table 1의 분류표 상에서 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론에 가장 근접하다. BAU 방법론은 현재 상황이 지속된다고 가정했을 때, 확실한 시나리오가 있는 경우 적용 가능하다. 예를 들어, 기존 설비를 새로운 설비로 교체하는 경우, 기존 설비의 현재 또는 과거 배출량을 베이스라인 배출량으로 설정할 수 있다 (Han, 2006). 이 방법론은 과거 특정 기간 동안 발생된 배출량 및 흡수량을 미래 배출량 베이스라인으로 활용하는 방법으로, 측정하고자 하는 범위, 참조 기간 결정, 대상의 정의 등이 필요하다 (Broekhoff et al., 2017, p.18). 다음으로, 문단 48 (b)에 명시된 두 번째 방법론은 경제적 측면이 강조된 것으로 Table 1의 분류표에 정확히 대응하는 방법론은 없어 보인다. 여러 배출 시나리오가 가능한 경우, 가장 경제성이 높은 시나리오를 베이스라인 시나리오로 두는 접근법이다. 단, 각 시나리오별로 경제성 분석 자료가 충분히 존재해야 적용할 수 있다. 마지막으로 문단 48 (c)에 명시된 세 번째 방법론은 BAT 방법론/성과기반 방법론에 해당한다. 여러 시나리오가 가능한 경우, 기술적 측면을 중점적으로 고려하는 접근법으로, 유사한 사회, 경제, 환경 및 기술적 조건 하에서 상위 20%에 속하는 기술의 최근 5년간의 평균 배출량을 베이스라인 시나리오로 설정하는 방법이다 (Ibid.; Füssler et al., 2019).

이와 같이 CDM 하에서는 BAU 방법론, 역사적 배출량 방법론, BAT 방법론/성과기반 방법론을 사용할 수 있으나, 실제로는 역사적 배출량 방식이 널리 사용되었다. 그렇다면, BAU와 BAT 방식이 상대적으로 어렵게 여겨진 이유는 무엇일까. BAU 방법론은 가장 기본적인 접근법이지만 모델링이 어렵고 예측이 부정확하다 (Michaelowa et al., 2019; Füssler et al., 2019). BAU 방법론은 개별 프로젝트나 확정적인 상황 등 제한적 범위에서만 설정이 가능하며, 사업 스케일이 국가 수준 등으로 확대될수록 변수가 증가함에 따라 모델링 설정이 어렵고, 예측이 부정확해진다 (Michaelowa and Butzengeiger, 2017). 한편, BAT 방법론 및 성과기반 방법론은 공통적으로 표준화 방법론으로서, 벤치마크를 활용한다. 벤치마크란 특정 기술 또는 특정 섹터에 대한 평균 성과 (performance) 수준 방식, 최고 성과의 n%에 대한 평균 방식 등 다양하게 설정된 기준이라고 볼 수 있다. 마라케시 합의문 상에서는 20% 벤치마크를 활용하도록 합의되었다. 미리 설정된 기준을 바탕으로 특정 조건 하의 프로젝트에 대해 적용이 가능하기 때문에 각각의 프로젝트에 대한 거래비용이 절감되며, 제3자에 의해 만들어진 벤치마크 기준과 실제 배출량의 차이를 측정하므로, BAU 방식에 비해 환경적 추가성이 보장된다는 장점이 있다 (OECD, 2000; Füssler et al., 2019). 그러나 이와 같은 기준을 설정하기 위해서는 특정 분야나 기술, 또는 해당 국가별 특성에 대한 연구자료 구축이 선행되어야 한다. 그런데, 이러한 자료 구축이 선행되지 않은 바, BAT 방식이 CDM 사업 초기에 적용되기에는 다소 무리가 있었다고 볼 수 있다.

따라서, CDM 하에서는 비교적 산정이 간단한 과거 배출량 중 일정 기간의 배출량을 활용하는 역사적 배출량 방식이 주로 사용되었다. 그러나 이 방식 역시 환경적 추가성을 실증하는 데에 있어, 갑작스러운 경제적 변화, 기술 발전 등을 반영하지 못한다는 단점이 있다 (Michaelowa and Butzengeiger, 2017). 그리고 이러한 방법론 간의 설정의 어려움을 넘어서, CDM 하에서 감축사업을 기획 및 진행하는 과정에서 베이스라인의 결정 및 추가성의 실증은 온실가스 감축활동의 평가와 관련하여 가장 복잡하고 시간이 많이 소모되는 부분이다 (OECD, 2000). 특히 개도국의 경우 베이스라인 모델링 설정이 어렵고, 베이스라인 설정을 위한 신뢰성 있는 데이터의 구축이 어렵다. 결과적으로 추가성 입증이 어렵고 환경적으로 추가적이지 않은 크레딧이 생산될 수 있다 (Jo and Eom, 2015). 또한 방법론 설정의 어려움, 거래비용의 증가는 신규투자자 유입을 낮추는 측면이 있다.

따라서, CDM 베이스라인 방법론의 다양성에도 불구하고, CDM 하에서 주로 활용되는 방법론은 역사적 배출량 방법론이라고 보았을 때, ‘사업별 접근법’이 일반적이며, ‘표준화에 기반한 멀티프로젝트 접근법’은 아직 미미하다. 그러나 이 ‘표준화된 베이스라인’에 대한 필요성에 대한 목소리가 커지고 있다. 그 이유로는 CDM의 환경적 측면에 대한 우려, 복잡한 프로세스로 인한 거래비용, 소규모 사업에서 국가수준 사업으로의 스케일 확대 등이다 (Schneider et al., 2012; Füssler et al., 2019). 표준화에 기반한 멀티프로젝트 접근법은 파리협정 제6.4조 지속가능발전메커니즘 (SDM)의 이행규칙을 설정하는 협상과정에서 크게 쟁점이 되고 있다. 이에, 다음 섹션에서는 이 협상 논의를 좀 더 세부적으로 살펴보고자 한다.

2.3 파리협정 제6.4조의 베이스라인 방법론 협상논의 현황

SDM은 파리협정 당사국총회에서 지정한 감독기구 (Supervisory Body) 하에서 운영되는 메커니즘이다. 2016년 5월부터 2019년 11월 현재에 이르기까지 제6.4조의 후속협상으로서 SDM 운영을 위한 규칙·양식·절차 지침을 개발하는 협상이 진행중이다. 후속협상 초기에 파리협정 하의 SDM과 교토의정서 하의 CDM 간의 관계에 대한 논의가 집중적으로 진행되었고, 다수의 당사국들은 SDM을 CDM에 기반하여 새롭게 설계하는 메커니즘의 의미로 해석하고 있다.⁹⁾

감독기구를 중심으로 중앙집권적으로 운영되는 메커니즘의 특성에 따라 모든 사업의 등록과 감축실적의 발생에 대해 승인 절차가 필요하다. 사업 승인을 위한 주요 기준은 베이스라인을 통해 예상되는 감축량의 추정과 모니터링을 통한 실제 감축실적의 산정에 영향을 준다. 특히, 베이스라인은 감축량 산정의 핵심 요소이므로, 제6.4조 규칙·양식·절차 지침에는 베이스라인 방법론이 논의되고 있으며, 합의된 방법론에 대해서 향후 감독기구에서 구체적인 세부지침을 개발할 것으로 예상된다.

베이스라인 접근법에 관한 후속협상에서의 논의는 선진국과 개도국의 입장으로 명확히 구분된다. 유럽연합과 엄브렐라 그룹, AILAC 그룹을 중심으로,¹⁰⁾ BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론은 온실가스 감축량을 과다 추정하는 문제가 있기 때문에 보수적인 접근법이 필요하다는 입장에서 BAT 방법론을 적용해야 한다고 주장하고 있다. 반면, G77&중국, 아랍그룹, 강성개도국 (LMDC, Like Minded Group of Developing Countries) 등의 대부분의 개도국은 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론이 필요하다고 강조하면서, BAT 방법론은 기술의 가격이 높고, 국제기준으로 정해지는 BAT에 속하는 기술들이 개별국 입장에서는 사용가능한 최적 기술이 아닐 수 있다는 문제를 지적하면서 반대하였다. 일부 당사국은 직접적으로 선진국이 자국의 기술을 팔기 위한 수단이라며 비난해 왔다. 우리나라는 모든 나라에 동일한 BAT를 적용할 수 있는 합리적인 방법이 없으며, 국가별로 최적가용기술의 파악 및 적용은 현실적으로 어렵다는 입장을 표명하였다.

2018년 12월에 개최된 제49차 과학기술자문부속기구회의 (SBSTA, Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice)에서는 i) BAT 방법론, ii) 성과기반 방법론, iii) BAU 방법론, 그리고 iv) 역사적 배출량 방법론이 논의되었는데, 개도국은 당사국 여건에 따라서 네 개 옵션 에서 하나를 선택하여 사용하자고 주장하였고, 선진국은 BAU 방법론과 역사적 배출량 방법론은 불가하다고 주장하여 대립이 불거졌다. 제 49차 SBSTA에서 도출된 카토비체 문서 (Katowice Text)에는 BAT와 성과기반 접근법을 우선적으로 적용하되, 적용이 가능하지 않을 경우에는 BAU와 역사적 배출량 접근법을 사용할 수 있도록 하는 조정안이 담겨졌다 (Table 3 참고) (UNFCCC, 2018b, III.B., para 35).

Table 3.

Baseline methodologies in SBSTA49

그러나 카토비체 문서상의 파리협정 제6조의 규칙·양식·절차 지침에 대해 합의가 실패함에 따라, 2019년 6월에 개최된 SBSTA50에서 논의가 지속되었다. SBSTA50에서는 2019년 말까지 협상 완료를 위해서 중간과정에서 하나의 협상문서 도출을 목표로 당사국의 의견청취를 통해서 합의가 가능한 단일안 도출에 초점을 두고 진행되었다. 이에 따라 베이스라인 방법론에 대한 세 가지 접근법이 옵션으로 도출되었다 (Table 4 참고) (UNFCCC, 2019b, paras 43, 44, 45).

Table 4.

Baseline methodologies in SBSTA50

옵션 A는 카토비체 문서에서 제시한 조정안 (BAT/성과기반 우선화 및 필요시 BAU/역사적 배출량 적용)과 동일하다. 옵션 B는 옵션 A에서 BAU/역사적 배출량 방법론 각각에 괄호 ([ ]) 처리가 되었다. 이는, BAT/성과기반 방법론이 우선시되어야 한다는 점은 옵션 A와 동일하다. 그러나, 괄호표시는 BAU와 역사적 배출량 방법론이 삭제될 수 있는 가능성을 내포하며, 이는 옵션 A보다 선진국의 의견이 더욱 강하게 반영된 것으로 해석할 수 있다. 옵션 C에서는 베이스라인 방법론에 대한 구체적인 언급이 모두 사라지고, SDM에서 허용되는 두 가지 베이스라인 방법론은 기본적으로 벤치마크 접근법으로 설정되었다. 하나의 벤치마크 베이스라인 옵션은 일련의 규정된 범주와 경계 내의 활동별 온실가스 배출수준에 대해 야심찬 (ambitious) 벤치마크에 기반해서 베이스라인을 설정하는 것으로, 이는 BAT를 반영하도록 요구하고 있다. 다른 하나의 벤치마크 베이스라인 옵션은 역시 규정된 범주와 경계 내의 활동별 온실가스 배출수준에 기반해 베이스라인을 설정하나, 이는 BAT를 반영하지 않으며 따라서 벤치마크도 야심찬 수준은 아니다.

2019년 12월에 개최되는 SBSTA51에서 베이스라인 방법론에 대해서 당사국들이 합의점에 도달할 지의 여부는 아직 불분명하다. 현재, 협상과정에서 당사국들은 제안된 네 가지 방법론에 대한 용어들을 사용하고 있지만, 각각의 방법론에 대한 명확한 정의·개념에 기반해서 협상이 진행되지 않고, 또한 이 방법론의 적용 방식 및 향후 영향에 대해서 구체적인 논의는 부재한 상태로 협상이 진행되고 있다. 이는 협상 진행과정에서 상호 다른 해석을 야기할 수 있는 문제를 내포하고 있다. 이에 동 연구에서는 다음의 Table 5에서 보는 바와 같이, OECD (2000)에서 설정한 베이스라인 설정 시 환경적 측면과 경제적 측면에서 고려해야 하는 각각의 요소들에 기반해, 협상 상 핵심적으로 논의되는 i) BAU 방법론, ii) 역사적 배출량 방법론, iii) 성과기준 방법론, 그리고 iv) BAT 방법론에 대해서 각각의 개념과 균형성 확보 측면을 살펴보도록 하겠다. 그리고, 이러한 측면들을 각기 살펴본 연후에, 우리나라가 취해야 할 협상 입장에 대해서 다시 살펴보고자 한다.

Table 5.

Factors for Balancing Baselines

3. 파리협정 6.4조의 베이스라인 옵션별 분석

4. 결론

동 연구는 파리협정 제6.4조에 기반한 지속가능발전메커니즘 (SDM) 하에서 감축사업을 진행할 때 채택하게 될 베이스라인 방법론과 관련하여, 현재 유엔기후변화 협상에서 논의되는 네 가지 방법론인 i) BAU 방법론, ii) 역사적 배출량 방법론, iii) 성과기준 방법론, 그리고 iv) BAT 방법론을 대상으로 각각의 개념과 장·단점을 분석하였다. 특히, 장·단점을 분석하는 과정은 일반적으로 상쇄 메커니즘의 환경 및 경제적 측면의 균형적인 운영에 필요한 네 가지 요소인 i) 환경적 추가성, ii) 투명성, iii) 경제성, iv) 확실성 측면에서 살펴보았다. 본 연구 결과를 통해서, 현재까지 BAU 방법론을 주장해온 우리나라의 입장에 대해서 향후 협상 측면에서 크게 세 가지의 시사점을 제시하고자 한다.

첫째, 2019년 6월에 개최된 SBSTA50에서 제시된 세 가지 선택옵션은 기본적으로 벤치마크에 기반한 베이스라인 표준화에 중점을 두고 있으며, 이에 BAT 방법론 및 성과기반 방법론을 우선적으로 활용하는 것을 대세로 논의되고 있다. 따라서, 이 세 가지 옵션 외에 향후 다른 논의가 되지 않는다고 할 때 우리나라가 취해야 할 협상 입장은 어떠해야 할까.

일차적으로 우리나라가 BAU 방법론을 주장하고 있기 때문에 첫 번째 옵션 (BAT/성과기반 우선화 및 필요시 BAU/역사적 배출량 적용)이 채택될 수 있도록 해야 한다. 현재, BAT 방법론이나 성과기반 방법론의 가장 큰 장점은 베이스라인 방법론 개발 비용 및 승인 절차에 소요되는 거래비용을 줄이고, 동시에 SDM 하에서의 감축사업을 실시할 때 예상되는 배출권 수량에 대한 예측 확실성으로 투자 요인이 커진다는 측면이 있다. 또한, 사업이 규모화될수록 이 방법론들의 장점은 극대화된다. 물론, BAT 방법론은 기본적으로 최고 수준기술에 대한 배출량 전망치를 벤치마크 값으로 설정하므로 BAU 방법론보다 베이스라인이 낮아 환경적 추가성이 높고, 성과기관 방법론 역시 표준화 전문기관에 의해 설정되며 또한 성과 벤치마크 역시 일반적으로 평균보다 낮은 수준으로 설정되기 때문에 BAU 방법론보다 베이스라인이 낮다. 이러한 환경 및 경제적 측면 모두에서 오는 장점 때문에 마냥 BAT 방법론과 성과기준 방법론을 채택하고자 하는 논의의 흐름을 거스를 수는 없다.

그러나, 이 두 방법론은 두 가지 큰 단점이 있는데, 하나는 ‘다양성’ 반영이 안 된다는 점이다. 성과기준 방법론의 경우 특정 유형에 대해 단일값을 적용하기 때문에 개별 사업의 다양성을 고려하지 못하고 이는 자연히 베이스라인 설정값에 영향을 주며, 자연히 배출권의 과대/과소평가로 이루질 수 있다. BAT의 경우에도 특정분야의 감축사업이 시행되는 경우 특정분야에 대한 BAT를 반영하여 베이스라인 설정이 이루어지는데, 이때 다양한 나라의 특수성을 고려하여 국가별 BAT를 설정하는 것이 현실적으로 어려울 수 있다는 것이다. 즉, 국가마다 특정 분야의 BAT가 다를 수 있다는 것이다. 국제기준을 적용하기 위해서는 전 세계에서 적용되는 기술에 대한 DB가 필요한데, 이러한 DB를 구축하는 것도 현실적으로 어렵고, 실제로 DB가 구축된다고 해도 이 DB의 신뢰성에 대해서 문제를 제기할 수 있다. 또한, 국가별로 BAT 설정을 하기 위해서는 기술 분포수준을 파악해야 하는데 이 또한 현실적으로 쉽지 않다.

또 다른 문제는 바로 ‘편향성’이다. BAT 방법론 및 성과기준 방법론의 경우, 특정 분야에서 특정 기술 또는 특정 기술적 요소가 가미된 사업이 설계되었을 때 베이스라인 값이 표준화되면, 베이스라인 개발 및 승인 비용을 낮추기 위해 아무래도 사업자들은 특정 기술 및 특정 기술적 요소에 기반한 사업 방식으로 사업을 설계할 가능성이 높으며, 이는 이미 이러한 기술 및 방식을 채택하고 있는 유럽연합 국가들의 방식으로 편향될 가능성이 높다는 것은 당연하다. BAT/성과기준 방법론 모두 일정 수준의 기술이 적용되는데,¹⁵⁾ 과연 우리나라의 감축기술이 여기에 포함될 수 있을 지의 여부에 대해서는 불확실성이 높다. 탄소시장 메커니즘이라는 제도가 수립 및 운영되는 목적은 일차적으로는 탄소배출권의 확보이지만, 궁극적인 목적은 해당 기술을 보유한 사업 수행자의 기술시장 확대라고 볼 수 있다. 따라서, BAT/성과기준 방법론만의 운용으로 인해, 우리나라 기술이 BAT/성과기준 방법론상의 기술에 포함 및 적용될 수 있는 가능성에 불확실성이 높다면, 우리나라는 BAT/성과기준 방법론만의 운용을 지지하기 어렵다.

따라서, BAU 방법론을 주장하는 우리나라는 일차적으로 BAT/성과기준 방법론의 이러한 다양성에 대한 고려의 부족과 편향성의 가능성에 대해서 문제점을 지속적으로 언급해야 한다. 그리고, 이러한 문제를 해결하기 위해, BAU/역사적 배출량 방법론이 보완적인 수단으로서 그 역할을 할 수 있으며, 이에 SDM 베이스라인 방법론의 활용 옵션으로 포함되어야 한다고 주장할 필요가 있다. 대신, BAU 방법론이 허용될 경우 베이스라인 개발에 들어가는 높은 비용과 복잡·다양한 과정에 대해서 선진국이 크게 우려하고 있다. 이러한 단점들을 보완하기 위해, 환경적 측면에서는 BAU 기반 베이스라인 설정 시 국가/지역에 상관없이 공통의 정책 고려요소 및 공통의 매개변수 (parameter)에 대한 세부지침을 세우고 이를 적용하게 하고, 경제적 측면에서는 매개변수의 동적인 접근법 등으로 보완할 수 있는 방식을 BAU 방법론 활용의 전제조건 등으로 함께 내세우자고 주장할 필요가 있다.

둘째, SBSTA50의 협상현황을 볼 때, 현재 베이스라인 방법론으로 BAT/성과기준 방법론을 우선적으로 채택해야 한다는 흐름을 거역하기는 어려울 것 같다. 즉, 우리나라를 포함한 다른 개도국들이 BAU/역사적 배출량 방법론을 강력히 주장한다고 해도, BAT/성과기준 방법론과 BAU/역사적 배출량 방법론을 대등한 옵션으로 두기는 어려울 것 같다. 그 이유를 살펴보면, BAU/역사적 배출량 방법론은 주로 개별 ‘단일사업별 베이스라인 접근법’에 해당되어 적용되고, BAT/성과기준 방법론은 기본적으로 표준화에 기반한 ‘멀티프로젝트 베이스라인 접근법’이다. SBSTA50에서 논의된 세 가지 방법론은 옵션A만 표준화 접근법 (BAT/성과기반 접근법)과 개별사업별 베이스라인 접근법 (BAU/역사적 배출량 방법론)이 동시에 포함되어 있고, 옵션B는 표준화 접근법이 우선시되고, 개별사업별 접근법의 삭제 가능성을 담보하고 있으며, 옵션C는 개별사업별 베이스라인 접근법이 아예 배제가 되어 있다. 기존 연구를 살펴보면, 만약 표준화된 접근법의 활용이 ‘의무적’이 아닌 ‘자발적’으로 채택해야 하는 접근법이 되면, 표준화된 접근법에 대한 채택 여부가 거의 이루어지지 않을 것으로 보고 있다.

예를 들어, 기존의 BAU 방법론이 특정 섹터에서 다소 협소한 커버리지 (coverage)로 적용되는 경우, 만약 표준화된 접근법이 특정 섹터에서 광범위한 커버지리에 적용될 수만 있다면, 사업 개발자들은 비록 표준화된 접근법의 벤치마크가 일반적으로 BAU 방법론 등에 비해서 다소 보수적이므로 베이스라인이 낮아 투자 대비 확보하는 배출권 수량이 적다고 하더라도, 베이스라인 개발 및 승인에 들어가는 초기비용을 낮출 수 있기 때문에 얼마든지 표준화된 접근법을 활용할 수 있다. 그러나, 만약 기존의 BAU 방법론이 특정 섹터에서 이미 광범위한 커버리지에 적용된다면, 사업 개발자들은 굳이 보수적인 베이스라인 값이 설정되는 표준화된 접근법을 선택하지 않을 것이다 (Spalding-Fecher and Michaelowa, 2013, p.83).

따라서, 표준화 접근법 (BAT/성과기준 방법론)과 사업별 접근법 (BAU /역사적배출량 방법론)이 동등한 옵션으로 사업자들이 선택할 수 있는 방식으로 설계될 경우, BAT/성과기준 방법론이 채택되는 데에는 무리가 있으며, 설사 향후 BAT/성과기준 방법론이 대세 방법론이 되기에는 상당한 기간이 걸릴 것이다. 따라서, BAT/성과기준 방법론을 SDM 베이스라인 방법론으로 자발적이 아닌 의무적으로 (mandatory) 우선시하는 것은 합리적인 접근법일 수 있다. 그러나, 이 역시 기존의 BAU 방법론 및 역사적 배출량 방법론이 어떻게 운용되어 왔는지의 요건에 따라 달라지는 것이므로, BAT/성과기준 방법론을 우선시하는 접근법 자체에 대해서도 문제제기를 할 수 있다.

셋째, 우리나라가 유엔기후변화협약 협상회의에서 BAU 방법론에 대해서 주장할 때, 유럽연합 (EU)은 BAU와 파리협정 하에서 국가들이 달성해야 하는 목표인 국가자발적기여 (NDC, nationally determined contribution)와 일치하지 않는다고 언급하며, BAU 접근법에 기반한 베이스라인은 환경건전성이 없다고 언급하였다. 사실상 우리나라가 언급한 BAU 방법론의 BAU는 ‘특정 감축사업 활동’에 대한 BAU이 고, EU가 언급한 것은 파리협정 차원의 ‘국가 레벨 BAU’ 또는 ‘국가 내의 섹터 레벨에서의 BAU’를 의미하는데, 이 둘사이에 무슨 관계성이 있는 것일까. 이에 대해서, 파리협정 하에서는 모든 당사국들은 NDC를 통해 감축목표를 설정하고, 감축 의욕 (ambition) 수준을 상향해야 하는 의무가 있다. 따라서, BAU 방법론을 베이스라인으로서 활용하는 것은 이러한 감축의욕 상향의 의무와 호환되지 않는다는 학계의 주장이 있다. 즉, BAU에 기반한 NDC 감축 목표를 설정할 때, BAU를 이미 섹터별로 적용하여 NDC가 도출되었으며, 이때 NDC 상의 섹터/국가 레벨 BAU가 실제 섹터/국가 레벨 BAU보다 과대계산 (overestimation) 되었을 수도 있으며, 과대계산되었다면 향후 SDM을 통해 도출될 배출권에 핫에어 (hot air)가 상당할 수 있다는 우려이다 (Michaelowa et al., 2019).

이러한 우려를 불식시키기 위한 대안으로는 당사국들이 NDC 수정안을 2020년까지 다시 제출할 때, 이 국가들의 NDC 감축목표가 전 세계 2°C 또는 1.5°C 경로와 일관된다는 것이 확정 또는 전제될 때, SDM 하에서 BAU 방법론에 기반한 베이스라인 설정을 인정할 수 있다는 것이다 (Ibid., p.1214-1215).¹⁶⁾ 비록, 이러한 학계의 대안은 그 자체적으로 현실성이 문제가 된다. 그러나, 협상 및 학계에서 BAU 기반 NDC와 SDM 사업의 BAU 방법론을 연계하여 비판하고 있는 시각은 우리나라의 BAU 방법론 주장에 상당히 타격이 될수 있다.

이에 대해서 우리나라가 취할 수 있는 대응법은 일차적으로 이 ‘연계성’에 대해서 반박하는 것이다. 즉 개별 사업의 BAU와 국가 차원의 BAU는 명확히 다르다는 접근이 필요하다. 먼저, NDC는 배출량 기반 (결과 기반)의 감축목표 설정의 문제이고, SDM의 감축사업은 감축량 기반 (과정 기반)의 배출량 예상의 문제로, 접근법이 다르다. 그리고, 국가 상황이 외부요인 (경제 및 재난 리스크 등)으로 인해 변화할 경우의 국가 NDC 상의 BAU가 변화한다고 하더라도, 이로 인해 개별 프로젝트의 BAU가 변화되지는 않는다. 또한, 상당수의 개도국들이 제출한 BAU 기반 국가 NDC 목표에 대해서 단일의 평가기관이 평가하여 도출한 값이 아니며, 아직 동일한 활용 정보 및 기준에 의해서 BAU 값이 도출되지 않았고, 더욱이 동일한 활용 정보라고 하더라도 그 정보의 데이터 구축수준 역시 국가마다 모두 다르다. 그리고, 실제 감축사업에 대한 BAU 방법론에 대해서도 하나의 고정된 값이 아니라, 몇 개의 시나리오가 설정되고 이중에서 가장 보수적인 베이스라인을 설정한다는 원칙에 의해서 이루어진다. 따라서, 국가/섹터 레벨의 NDC와 감축사업 레벨에서의 BAU가 완벽히연계된다고 보기 어렵다.

이차적으로, 핫에어에 대한 논의에 대해서는, 핫에어는 전세계/참여국들의 총배출량을 사전에 고정시키고, 이에 기반해 할당량을 국가별로 적용했을 때 등장하는 개념이다. 현재, 논의되고 있는 제6.4조의 SDM은 사업별 감축량을 계산하기 때문에 핫에어의 문제가 발생하지 않는다고 주장해야 한다.

Acknowledgments

본 연구는 녹색기술센터 2019년도 연구과제 ‘UNFCCC 하 기술 관련 제도 분석 및 기술 메커니즘 활성화 연구 (C19231)’ 지원에 의해 이루어짐.

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