유럽연합 및 한국의 최적가용기술(BAT) 개념 환경정책 적용 접근법 비교 연구 : 탄소시장의 최적가용기술(BAT) 베이스라인 방법론을 고려하여

2.1 BAT 개념

BAT 개념은 크게 두 가지 측면에서 등장하는데, 첫째는 국제 및 국가차원의 환경정책에서 활용되고, 둘째는 탄소시장에서 활용되는데, 각기 개념과 활용 방식에 차이가 있다. 첫째, BAT 또는 유사용어들은 기존에 환경분야 다자협약 및 국가별 환경정책 하에서 활발하게 적용되어왔다. BAT 유사 용어가 다자협약 차원에서 처음 등장한 것은 1992년 체결된 북동대서양 해양환경보호 협약(OSPAR Convention, Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-East Atlantic)으로, 해양오염의 제거 및 예방을 위한 최신 프로세스, 설비, 운영방법론을 포괄한 최적가용기법(BATq, Best Available Technique)과 적절한 환경관리 조치 및 전략을 포괄한 최적환경관리방안(BEP, Best Environmental Practices)을 사용하면서 부터였다(OSPAR convention, 1992, Appendix I). 이후 2001년 체결된 잔류성유기오염물질에 관한 스톡홀름 협약(Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants)도 소각시설 및 산업시설을 대상으로 잔류성유기오염물질 저감을 위한 최적가용기법(BATq)과 최적환경관리방안(BEP) 적용을 도입하였고(UNEP, 2001, Appendix II Article 5(a)), 2013년 채택된 수은에 관한 미나마타 협약(Minamata Convention on Mercury)도 석탄화력발전, 폐기물 소각, 비철금속 생산, 시멘트 클링커 제조 시설들과 석탄화력 산업용보일러를 대상으로 최적가용기법(BATq)과 최적환경관리방안(BEP) 또는 제시된 관리조치 중 하나 이상의 적용을 의무화하고 있다(UNEP, 2019, Article 8.4).

BAT 유사 개념이 국가별 환경정책에 도입된 배경으로는 1991년 경제협력개발기구 (OECD, Organisation for Economic Co-operation and Development) 이사회가 “인간활동과 물질의 환경에 대한 전반적 영향”을 고려할 수 있도록 “통합적 오염 예방 및 통제” 지침의 도입을 권고한 사실을 들 수 있다(OECD, 2021b, p.3 & p.5). 본 OECD 지침 자체는 BAT를 명시하지 않으나, 이후 한국, EU, 중국, 뉴질랜드, 러시아, 미국 등의 국가에서 동 지침의 이행을 위해 자국 내 통합환경관리제도를 도입하여 오염을 배출하는 산업시설의 허가 및 모니터링 시에 시설 운영 전 과정에서 발생하는 다양한 환경매체별 오염배출사항을 통합적으로 관리하는 과정에서 BAT 또는 BAT 유사 개념을 적용하게 되면서, 국제적인 BAT 개념 확산의 계기가 되었다(Michaelowa et al., 2021, p.20). 기존 환경정책이 산업시설에서 배출되는 오염물질의 최종 배출농도만을 규제 및 허가하여 환경매체(물, 대기, 토지, 폐기물 등) 별로 관리하는 방식이었다면, 통합환경관리제도란 환경부 제정 ‘환경오염시설의 통합관리에 관한 법률(이하 환경오염시설법)’에 의거해서 최적의 환경관리기법을 각 사업장의 여건에 맞게 적용할 수 있는 체계를 구축하고, 일부 오염물질에 대해서는 BAT 기법 적용 시 발생하는 오염물질을 최대 배출기준으로 설정하여 허가함으로써, 오염물질 배출을 최소화하고 사업장 단위별로 전체 환경매체에 대한 영향을 통합적으로 관리하는 것을 목표로 하고 있다(PFA, 2021, Article 1 & 24(4)).

이러한 국제 및 국가 환경제도에서 활용되는 BAT의 의미는 무엇인가. 이는 단어 그대로 최적(best), 가용(available), 기술(technology)/기법(technique)이 조합된 개념이다. 첫째, ‘최적(best)’의 개념은 스톡홀름 협약, 미나마타 협약, EU 산업배출지침(Industrial Emissions Directive) 하에서 “가장 높은 수준의 환경보호를 가장 효과적으로 달성”하는 것으로 정의되고 있으며(UNEP, 2001, Appendix I; UNEP, 2019, Article 2; EU, 2010, Article 3(10c)),⁶⁾ 한국의 환경오염시설법은 “오염물질 등의 배출을 가장 효과적으로 줄이는 것”으로 정의하고 있다(Pollutant-discharging facilities act, 2021, Article 24). 둘째, ‘가용(available)’에 관해 스톡홀름 협약, 미나마타 협약, EU 산업배출지침 등에서는 “비용과 편익을 고려할 때 경제적·기술적으로 가능한 조건”이라고 정의되며 (UNEP, 2001, Appendix I; UNEP, 2019, Article 2; EU, 2010, Article 3(10c)),⁷⁾ 한국의 환경오염시설법은 “기술적·경제적으로 적용 가능한”으로 정의하고 있다(PFA, 2021, Article 24). 셋째, ‘기술(technology) 또는 기법(technique)’은 국가별로 상이하게 활용되는데, 일반적으로 다자협약 하에서는 ‘기법’을 활용하고, 국가별 환경정책 차원에서는 ‘기술’이라는 용어를 활용하는 양상을 보인다.⁸⁾ 다만, EU, 한국, 러시아와 같은 국가들은 ‘기술’이 아닌 ‘기법’으로 사용하고 있으며, 표준화된 절차를 통해 최적가용기법을 도출하는 것으로 확인된다(Michaelowa et al., 2021, p.20). 기술/기법의 개념을 보면, EU 산업배출지침은 ‘기법’을 “배출시설의 설계‧건축‧유지‧가동‧중단과 관련된 기술 및 운영방식”으로 정의하였고(EU, 2010, Article 3(10a)),⁹⁾ 이에 근거하여 영국은 기술의 경제성 측면을 강조한 ‘적정비용의 최적활용가능기법(Best Available Techniques Not Entailing Excessive Cost)’이란 용어를 사용하며(KRIHS, 2009), 한국의 환경오염시설법은 “배출시설 등 및 방지시설의 설계, 설치, 운영 및 관리에 관한 환경관리기법”이라고 정의하고 있다(PFA, 2021, Article 24). 위의 세 가지 개념을 조합·정리하여 EU 산업배출지침은 BAT를 “오염예방과 저감을 위한 오염배출한계치와 허가조건의 근거를 제공하는데 실질적으로 적합한 특정기법의 운영 행위 및 방식에 있어서 가장 효과적이고 앞선 단계”로 정의하고 있으며(EU, 2010, Article 3),¹⁰⁾ 한국 환경오염시설법은 “오염물질 등의 배출을 가장 효과적으로 줄일 수 있고 기술적·경제적으로 적용 가능한 관리기법들로 구성된 기법”으로 정의한다(PFA, 2021, Article 24). 즉, BAT란 일반적으로 현재 이용 가능한 오염 저감 및 예방 기술 가운데 경제적·기술적 관점에서 가장 효과적인 기술로 정의되는 셈이다.

둘째, 이러한 다자협약 및 국가별 통합환경관리 정책 외에도 BAT라는 개념이 최근 활발하게 사용되고 있는 분야는 바로 ‘탄소시장’정책이다. 탄소시장 정책은 비용효율적인 온실가스 배출 저감을 위해서 탄소배출에 가격을 책정하여 배출허용권을 시장을 통해 거래할 수 있도록 한다(UNFCCC, 2021a). 탄소시장 메커니즘은 크게 거래접근법과 상쇄접근법으로 나뉘며(UNFCCC, 2021b), 각 접근법마다 BAT 개념은 다소 상이하게 적용된다.

먼저, 탄소시장 거래접근법에서의 BAT는 배출권거래제에 참여하는 산업시설들의 배출량 기준값 산정 시에 적용되는 기준의 하나로 활용된다(Broekhoff andLazarus, 2013, p.29; PMR, 2017, p.21 & p.41; Fuessler et al., 2019, p.24; Michaelowa et al., 2021, p.23). 거래접근법은 온실가스를 배출하는 사업장이 연 단위로 할당받은 배출허용 총량 범위 내에서 배출행위를 하고 잉여분 또는 부족분을 타 사업장과 거래하여 배출량 목표를 달성하도록 하는 방식이다(UNFCCC, 2021b). 거래접근법에서 가장 중요한 사항은 배출권의 할당방식으로, 기본적으로 무상 및 유상 할당으로 구분되는데, 이 중에서 무상할당은 그랜드파더링(grandfathering)과 벤치마크 방식으로 구분된다. 그랜드파더링은 ‘과거’ 일정 기간 동안의 배출량 또는 배출원 단위를 기준으로 할당하는 방식으로(Gong et al., 2015, p.2), 배출시설의 감축효율 차이를 반영하지 못하고 과거 다배출 기업이 더 많은 할당을 받게 된다는 한계가 있다(MOE, 2019, p.2). 반면 벤치마크는 사업장 설비의 단위생산활동(unit activity)에 대한 CO₂ 배출량을 의미하며, 활동량 기반의 배출효율이나 저감기술 등을 고려하여 설정된 표준화된 배출원단위를 기준으로 배출권을 할당하는 방식으로(Gong et al., 2015, p.10), 생산량이 동일하나 온실가스 배출량이 적은 배출시설이 상대적으로 많은 배출권을 할당받게 되어 기술진보를 유도한다는 장점이 있다(MOE, 2019, p.2). 벤치마크 기준값(계수) 설정에 활용되는 기준에는 i) 기술 및 업종 배출집약도의 평균 수준, ii) 상위 n%의 평균 성과 수준, iii) BAT 수준 등이 있다(Ibid., p.12).¹¹⁾ 즉, 벤치마크는 업종별 산업시설들의 평균 또는 상위 n% 평균 배출효율 성과에 기반한 성과기반 벤치마크(performance-based benchmark) 또는 BAT와 같이 배출저감 기술의 배출효율 수준에 기반하여 표준화된 배출원단위를 기준으로 한 벤치마크(BAT-derived benchmark)를 기준으로 배출권을 할당할 수 있다(Michaelowa et al., 2021, p.8 & p.9). 정리하자면, BAT는 거래접근법 하에서 벤치마크 설정 기법의 한 종류이자, 벤치마크 도출의 근거값으로 활용되는 경향이 있다.

다음으로, 탄소시장 상쇄접근법에서의 BAT는 온실가스 배출 감축 활동 수행 전 기존 경제적 활동의 온실가스 배출에 대한 기본값(베이스라인)을 산정하는 데 활용되는 방법론이다. 상쇄접근법이란 예상되는 배출량을 기준선으로 설정하고, 감축사업 수행 후 배출량을 평가하여, 기준선 이하 저감분에 대해서 배출권을 부여하여 이를 판매할 수 있도록 하는 방식으로(UNFCCC, 2021b), 교토 체제 하의 상쇄접근법은 선진국의 개도국 내 감축사업 투자를 대상으로 한 청정개발체제(CDM)와 선진국-선진국 간 감축사업을 대상으로 한 공동이행(JI)이 있다(UNFCCC, 2021b). 특히, 국제 단위에서의 대표적 상쇄접근법 사례인 CDM 하에서는 추가성(additionality)¹²⁾을 입증해야만 사업 등록이 가능한데(Ahonen et al., 2021, p.5),¹³⁾ 감축사업의 추가성을 판단하기 위해서는 사전에 온실가스 배출 기본값인 베이스라인이 도출되어 배출권 확보량을 계산할 수 있어야 한다(Michaelowa et al., 2019, p.5 & p.6). 이때 베이스라인 방법론에는 크게 두 가지 방식이 있는데, 하나는 개별 사업 별로 접근하는 방식으로, 여기에는 역사적 배출량(Historical emission) 방법론과 기준전망치(BAU, Business-As-Usual) 방법론이 있다.¹⁴⁾ 다른 하나는, 개별 사업이 아니라 감축사업 유형 별로 표준화된 베이스라인을 설정하는 방식으로, 여기에는 성과기준(Performance Standard) 방법론과 BAT 방법론이 있다(Park et al., 2019, p.384).¹⁵⁾ 여기서 BAT가 등장한다. BAT 베이스라인 방법론은 기술적·경제적으로 타당한 범위 내에서 최고 수준의 기술을 적용했을 때 예상되는 배출량 전망치가 표준값으로 설정되므로, 환경적 추가성이 보장될 확률이 매우 높은 방법론이라고 할 수 있다(Ibid., p.394). 더 나아가, 성과기준 베이스라인과 BAT 베이스라인을 비교해보자면, 성과기준 베이스라인은 기존 설비 또는 유사 분야 설비의 실제 배출량 정보 등을 사용하는 반면, BAT 방법론은 신규 설비에 대한 이론값을 사용하므로 BAT 방식이 더 엄격하다고 평가할 수 있다(Hayashi et al., 2010, p.16). 또한, 상쇄접근법 하에서는 BAT가 다른 베이스라인에 대한 보조적 수단이 아니라, 독립적인 베이스라인의 한 종류로 인식된다(Ahonen et al., 2021, p.16).

이를 정리하면, 첫째, 다자환경제도 및 국가별 통합환경관리제도 하에서 BAT는 오염물질 등의 배출 저감에 있어 현재 경제적·기술적 관점에서 적용이 가능한 가장 효과적인 기술 또는 기법으로 정의된다. 특히 국가 차원에서는 통합환경관리정책의 일환으로 산업시설의 설립 및 운영에 관한 허가를 결정할 때, 산업시설 배출구의 농도만을 정량적으로 규제하는 방식을 대신해 해당 배출시설의 운영 및 생산과정 전반에 있어서 오염 배출사항을 BAT 운영기법의 적용 여부와 BAT의 배출수준을 함께 적용하는 규제 또는 관리방식을 활용한다. 둘째, 탄소시장 정책에서 활용되는 BAT의 경우, 거래접근법에서는 배출권 할당을 위한 벤치마크 방식의 적용 시에, 성과기반 벤치마크 수준 도출이 어려울 경우 이를 보조하는 수단 또는 벤치마크 수준을 결정하는 척도로 활용되고 있다. 그리고, 상쇄접근법에서는 감축사업의 추가성 산정을 위해 감축사업 이전의 배출량을 산정하기 위한 베이스라인 방법론 중의 하나로 BAT 베이스라인 방법론이 논의되고 있다. 비록 BAT가 정책 분야별로 다르게 나타나고 있지만, BAT라는 개념이 환경 정책 차원에서 적용될 때 이는 서로 분리·분절될 수 없으며 장기적으로는 상호 연관성을 가질 수 밖에 없다. 이를 정리하면 다음의 <Table 1>과 같다.

Table 1.

Comparison of the BAT concepts by policy fields

2.2 국제 탄소시장 정책에서의 BAT 개념 적용 및 논의 현황

최근 국제탄소시장의 형성의 근간이 되는 파리협정 제6조의 파리협정 세부이행규칙 논의 과정에서, 탄소시장의 상쇄접근법 하 베이스라인 방법론으로서 BAT 방법론의 적용에 관한 논의가 활발히 진행되어 왔다. 파리협정 제6조 세부이행규칙의 일환으로 파리협정 제6.4조 지속가능발전메커니즘(SDM) 하에 적용될 베이스라인 방법론이 2016년부터 2021년까지 논의되어왔다. 선진국 그룹으로 대표되는 유럽연합, 엄브렐라 그룹, 중남미카리브연합 그룹 등은 과거배출량 또는 기준전망치 베이스라인 방법론이 미래 온실가스 배출량을 과다계상하여 환경적 추가성에 배치된다는 이유로, BAT 방법론과 같은 보다 엄격한 접근법을 주장해왔다(Ibid., p.386). 반면에 개도국으로 구성된 G77+중국, 아랍그룹, 강성개도국(LMDC, Like Minded Group of Developing Countries) 등은 BAT 베이스라인 방법론이 선진국이 보유한 고비용 기술을 기준으로 하고 있고 개별국 현지 사정과 호환되지 않아 BAT 표준값의 적용 시 개도국에 불이익이 발생할 가능성이 있으므로, 과거 실측 데이터를 기준으로 한 과거배출량 기반 베이스라인 방법론을 지속적으로 주장해왔다(Michaelowa et al., 2021, p.10). 우리나라 역시 모든 국가에 동일하게 적용할 수 있는 BAT 개발이 어려우므로 BAT 베이스라인 적용에 대한 우려를 표명한 바 있다(Park et al., 2019, p.386). 수년의 논의 결과, 2021년 제26차 당사국총회에서 최종적으로 i) BAT, ii) 벤치마크, iii) 역사적 배출량 방법론이 채택되었다(UNFCCC, 2021c, Para. 36).

파리협정 하의 탄소시장 상쇄접근법인 지속가능발전메커니즘(SDM)에 대한 제도 협상에서 이러한 BAT 베이스라인 방법론이 논의된 이유는 무엇인가? 이는 파리협정 이전의 교토의정서 하에서 운영된 탄소시장 메커니즘의 경험에서 비롯된다. 2001년 교토체제의 운영규칙을 확정한 마라케시 합의문은 선진국-개도국 간의 상쇄접근법인 CDM과 선진국-선진국 간의 상쇄접근법인 공동이행(JI)에 대해서 원칙적으로 과거배출량, 기준전망치, BAT, 성과기준 베이스라인 방법론을 모두 적용 가능하도록 허용하고 있으나, 실제 적용된 대부분의 베이스라인 방법론은 ‘개별’ 단위 사업에 대한 ‘과거 실측 배출량’ 데이터를 활용한 베이스라인 방법론인 과거배출량과 기준전망치 베이스라인 방법론이었다(Ahonen et al., 2021, p.5). 그런데, 이 두 가지 베이스라인 방법론의 단점이 CDM 사업의 개발자 및 투자자들로부터 드러나게 되었다. 베이스라인 설정 시에는 크게 환경적 측면과 경제적 측면을 동시에 모두 고려해야 하는데, 환경적 측면에 해당하는 요소로는 환경적 추가성과 객관성(또는 투명성) 등이 있고, 경제적 측면에 해당되는 요소는 예측가능성(또는 감축량 확실성)과 실용성·경제적 효율성 등이 있다(OECD, 2000, p.25; Broeckhoff and Lazarus, 2013, p.37; Lo Re et al., 2019, p.27).¹⁶⁾ 이러한 요소들을 고려해 봤을 때, 역사적 배출량과 기준전망치 베이스라인 방법론들은 객관적 수치에 근거해 정확도가 높고 측정이 간편하다는 장점이 있다(높은 환경적 추가성). 그러나 개별 사업 단위별로 배출인자(emission parameter)를 모니터링해야 하는 작업 때문에 상당한 비용과 시간이 소요되었고(낮은 실용성/경제적 효율성), 모델링을 수행하는 전문가에 따라 가정·대상·방법론 등이 결정되는 등 결과 신뢰성 보장이 어렵다는 단점이 있었다(낮은 객관성)(Ahonen et al., 2021, p.15). 예를 들어, CDM 사업 등록시 베이스라인 설정과 환경적·기술적 추가성 입증 과정에 소요되었던 높은 거래비용으로 인해, 등록을 신청한 CDM 사업 중 30%가 등록에 실패하였고, 전체의 20%는 등록되어도 배출권 확보에 실패하였으며, 나머지 50% 사업 역시 시장진입에 평균 4년이 소요되어 CDM 사업 투자시 리스크 증가와 배출권 확보에 대한 예측가능성 감소를 초래하였다(낮은 예측가능성)(Cho and Eum, 2015, p.283). 이로 인해 사업 투자자 입장에서 베이스라인 산정 등 적용이 용이한 특정 기술방법론에만 사업 등록이 집중되어, 신규 기술 및 고비용 사업의 경우 상대적으로 추진 실적이 저조한 양상이었다. 또한 환경적 추가성 보장을 위해서는 기술혁신 또는 환경변화에 대한 변수를 반영하여 베이스라인 방법론과 주요 배출인자에 대한 정기적 갱신이 필요했으나, 개별사업별로 이러한 갱신작업을 진행하기는 쉽지 않은 한계가 있었다(Michaelowa et al., 2019, p.6 & p.7).

이처럼 표준화되지 않은 베이스라인의 적용 시 발생하는 거래비용 문제를 해결하기 위해, 주요 배출인자에 대해서 보수적인 값을 채택하여 하향식으로 표준화하는 방안이 논의되기 시작하였다. 베이스라인의 표준화란 원칙적으로 보수적 기본값(default values)이나 성과기반 벤치마크와 같은 값을 기반으로 배출인자(parameter)를 하향식으로 정의(top-down definition)하는 것을 의미한다(Schneider et al., 2012, p.3). 이러한 표준화 방법론 중에서 특히, 성과기준 베이스라인 방법론과 BAT 베이스라인 방법론은 표준값을 활용해 유사한 감축사업에 적용 및 검증이 용이하고 결과의 신뢰성이 높으며, 무엇보다 상위 n% 평균 성과기준 또는 BAT 베이스라인 방법론은 환경적 추가성이 보장되는 엄격한 베이스라인이다. 또한, 이 두 베이스라인 방법론의 적용 및 검증에 소요되는 거래비용이 ‘투자자’ 입장에서는 적다고 하더라도, 이 제도의 ‘운영주체’ 입장에서는 이 베이스라인 방법론 설정 자체에 필요한 표준 데이터를 수집하고 갱신하는 데에 상당히 큰 비용이 소요된다는 단점이 있다(Lo Re et al., 2019, p.24). 그리고 BAT 베이스라인 방법론은 앞서 언급된 표준값 적용에 따른 환경적 장점과 경제적 장·단점 뿐 아니라, BAT 베이스라인 고유의 특성에 장·단점도 있다. BAT 베이스라인 방법론의 장점은 특정 기술 및 설비에 대한 이론값에 근거하고 있어 명확한 기준값만 확보된다면 산정과정의 투명성이 보장된다는 점이다. 또한, BAT 베이스라인 방법론은 사업장의 배출효율을 현재 실현 가능한 가장 낮은 배출효율과 비교하도록 하여, 사업장으로 하여금 배출량 저감 노력을 보다 가속화하고 최신 기술을 적극적으로 활용하며 나아가 기술혁신을 위해서 노력할 수 있도록 고무시키는 긍정적 효과를 창출 가능하다. 반면, 성과기준 베이스라인이 기존 설비들의 실제 배출량을 기준값으로 설정하는 것에 비해, BAT 방법론의 개념, 범위, 설정 방식은 아직 국가, 지역, 분야마다 다르며 다소 모호한 경향이 있다. 예를 들어, 국가 및 지역마다 BAT 적용 시 표준 배출값이 다를 수 있어 국제적 합의가 없는 한 단일한 값을 적용하기 어렵다는 한계가 있다(Fuessler et al., 2019, p.23). 또한 BAT 표준값이 도출되어 있지 않는 분야, 지역, 국가의 경우 표준값과 현재 구축된 설비 등의 추가적인 호환성 검증 등이 필요하여 불이익이 발생할 가능성도 있다(Ibid., p.28).

이러한 BAT 베이스라인 방법론의 장점과 한계에도 불구하고 26차 당사국총회에서 그 도입이 결정됨에 따라, 우리나라의 BAT 관련 제반 환경정책 제도 여건 및 국내 BAT 접근법 도입 현황을 진단하고, 향후 국제 탄소시장 메커니즘 하 BAT 베이스라인 방법론이 확대될 경우를 예상해 적절히 준비하는 것이 필요하다. 이에 동 연구는 탄소시장 상쇄접근법에서 논의 중인 BAT 베이스라인 방법론과 관련하여, 우리나라의 관련 환경정책에서 BAT 개념이 어떻게 적용되고 있는 지 고찰하고자 한다. 이를 위해, 앞서 언급된 BAT가 활용되는 세 가지 환경정책 영역인 i) 통합환경관리제도에서의 BAT 개념, ii) 탄소시장 거래접근법에서 BAT 개념(할당량 산정 벤치마크로서의 BAT), iii) 탄소시장 상쇄접근법에서 BAT 개념(BAT 베이스라인 방법론)의 적용 현황을 포괄적으로 살펴보고 우리나라 대응 방향성을 모색하겠다. 그리고 이는 1996년부터 BAT에 기반한 통합환경관리제도 운영을 통해 BAT 개념 적용에 대한 방대한 경험과 노하우를 보유하고 있으며, 국제 탄소시장 메커니즘에 대해서도 BAT 베이스라인의 적용에 관해 가장 강하게 주장해왔던 EU 사례와의 비교를 통해서, 우리나라의 BAT 개념 적용 현황을 진단하고 향후 BAT 베이스라인 방법론으로의 확대 적용 방안을 고찰해 보겠다.

3.1 통합환경관리제도: BAT 개념 적용 및 정보기반 구축 현황

온실가스 저감활동에 대한 BAT 베이스라인 방법론과 관련하여 참고할 수 있는 기준 및 정보체계로는, 국가별 통합환경관리제도 하에 마련되어 적용되고 있는 BATq 기준서(BREF, Best Available Technique Reference Document)가 있다(Fuessler et al., 2019, p.18, 20). 본 장에서는 EU와 한국의 BATq 기준서 작성 현황과 양 기준서 간의 공통점 및 차이점을 살펴보겠다.

EU는 1996년에 오염매체 통합관리제도가 EU 회원국 정부의 일반적 정책 목표가 될 수 있도록 EU 통합적 오염 예방 및 통제 지침을 도입하였고, 이를 2010년 후속지침인 산업배출 지침(IED, Industrial Emissions Directive)으로 대체하여 회원국의 통합환경관리제도 도입을 의무화하고 있다(EU, 2010). 2021년 현재 EU 산업배출 지침은 에너지산업, 금속제품 생산 및 가공산업, 무기물산업, 화학산업, 폐기물관리, 기타 산업활동의 6대 산업부문에 해당하는 약 5만 개의 EU 내 산업시설에 적용되고 있다(EU, 2021a). EU는 동 지침에 기반해 EU 지역 배출시설 현장에서 높은 환경보호 수준을 달성하기 위해 세부 업종별로 가장 효과적이며 경제적, 기술적으로 적용이 용이한 최적가용기법(BATq)을 선정하여 BATq 기준서를 수립하였다(Ibid.). 2021년 현재 총 35건의 BATq 기준서가 작성 완료되었고, 이는 산업업종별 29건과 업종 설비의 공통 활동영역(모니터링 방법, 에너지효율화, 저장시설의 배출 등) 총 6건으로 구성된다(EU, 2021b).¹⁷⁾

EU의 BATq 기준서에 수록되는 정보의 종류와 수준은 분야별로 상이하나, 크게 정량적 ‘기술(technology)’ 정보와 정성적 ‘운영방식(way)’정보로 구분해 살펴볼 수 있다. 첫째, 정량적 기술 정보는 업종별로 선정된 BATq 적용 시 관련된 특정 오염의 배출 한계치를 정량적으로 제시하는 정보인 ‘BATq 연계 환경성과수준(BAT with Associated Environmental Performance Levels)’을 제시하는데, 여기에는 ‘연계배출수준(associated emission levels)’과 기타 환경성과수준(소비 또는 효율 수준 등)이 포함된다(EU, 2012, p.20-21). 둘째, 정성적 운영방식 정보는 앞서 언급된 환경성과수준과 관련 없이 BATq에 기반한 운영방식(공정)을 정성적으로 설명하는 정보이다(Ibid.). 동 정보를 바탕으로, 오염배출시설의 허가 시에 허가신청자(산업시설 운영자)는 BATq를 효율적으로 선정하고, 허가자(당국)는 BAT에 근거한 연계배출수준을 배출한계치로서 시설 허가에 적용할 수 있는 셈이다(EU, 2021b).¹⁸⁾

EU는 업종별 BATq 기준서 작성을 위해서 ‘세비야 프로세스(Sevilla Process)’라는 절차를 구축하였다. 동 프로세스는 광범위한 회원국 및 산업계간의 정보교환 체계를 기반으로 운영된다. 예를 들어 동 프로세스는 회원국, 산업계, 환경단체, 비정부기구, 비회원국 관계자 약 60여명으로 구성된 정보교환포럼(Information Exchange Forum) 회의를 연간 1 ~ 2회 개최하여, 분야별 BATq 기준서 작성 계획과 가이드라인을 결정하며(Roudier, 2013, p.14), 분야별로 기술작업반(Technical Working Groups)도 구축한다(EU, 2012, p.22).¹⁹⁾ 사무국이 전문가들과 함께 BATq 기준서 초안을 작성하면 기술작업반이 이를 3회에 걸쳐 검토하고 다시 사무국이 수정하는 과정을 통해 최종 초안이 도출되고, 이를 마지막으로 정보교환포럼이 검토하면 한 개 분야에 대한 BATq 기준서가 최종적으로 완성된다(EU, 2012, p.9-11). 이러한 프로세스를 통해 작성이 완료된 35개 BATq 기준서 중에서 17개는 BATq 결정문(BAT Conclusion)까지 채택되었는데(EU, 2010, 제13(5)조), BATq 결정문은 구체적으로 BATq 설명, 적용범위 판단을 위한 정보, BATq의 환경성과수준(BAT 연계배출수준 또는 저감 효율 등), 모니터링 방법, 공정 사용량(원료, 물, 에너지, 폐수, 대기, 폐기물 등) 정보 등을 포함하며, 특정 업종에 대한 BATq와 BATq 연계배출수준에 관한 결론이자 법적으로 반드시 준수할 효력이 있는 결정을 의미한다(EU, 2012, p.14-21). 개별 BATq 기준서 작성에 약 2 ~ 5년 시간이 소요되며(Lee et al., 2016, p.54), EU 산업배출 지침은 BATq 기준서가 최소 8년을 주기로 최초 작성시와 동일한 절차를 통해 갱신작업에 착수하도록 규정하고 있다(EU, 2012, p.7).

물론, EU 산업배출 지침은 유연성을 주요 원칙으로 하며,²⁰⁾ BATq 적용시에도 EU 회원국별 선택의 유연성을 열어두고 있다. EU 지침의 이러한 유연성 원칙 적용에는 크게 두 가지 이유를 들 수 있다. 첫째, EU 산업배출 지침이 단일 국가의 법규가 아니라 EU라는 공동체의 지침(EU directive)으로서, 회원국에 대한 법적구속력을 갖지만 이를 추진하는 구체적인 형식과 수단의 선택은 회원국에 유보되어 있다는 데 기인한다(EU, 2021c). 둘째, BATq가 지리적 위치, 지역적 환경조건, 설비의 기술 특성 등에 따라 경제적 환경적 편익이 유동적인 특성이 있으므로, EU 당국은 회원국 여건에 따라 동 지침을 유연하게 적용할 수 있는 여지를 제공함으로써, BATq 적용으로 인한 환경적 혜택에 비해 지나친 고비용을 발생시키는 상황을 방지하는 장치도 마련한 셈이다(EU, 2021a).

한편, 한국 역시 EU의 산업배출 지침을 참고하여, 기존 7개 법률과 10개 인허가신고를 통합한 새로운 통합환경관리제도를 2015년에 출범하였다. 한국의 통합환경관리제도는 환경오염시설법 및 시행규칙을 기반으로, 2017년부터 19개 업종의 대기 및 수질 1·2종 사업장²¹⁾에서 배출되는 “오염물질 등을 효과적으로 줄이기 위하여 배출시설 등을 통합 관리하고, 최적의 환경관리기법을 각 사업장의 여건에 맞게 적용할 수 있는 체계를 구축”하도록 규정하고 있다(Pollutant-discharging facilities act, 2021, Article 1). 여기서 특이사항으로는 한국의 통합환경관리제도도 역시 BAT가 아닌 BATq를 기준으로 하고 있으며, 제도의 목표로서 국민 건강 및 환경 보호 뿐 아니라 환경기술의 발전을 동시에 명시하고 있다는 점이다(Ibid.). 한국 역시 통합환경관리제도의 본격적 운영을 위해서 2017년부터 업종별 BATq 기준서를 작성하여 대중에 공개하기 시작하였으며, 2021년 현재 총 19개 업종을 포괄하는 17개 BATq 기준서가 발간되었다(IEPS, 2021; MOE, 2020a, p.7). 한국도 EU의 세비야 프로세스를 참고로 표준화된 BATq 기준서 작성 절차를 구축하여 운영하고 있으며(Michaelowa et al., 2021, p.20),²²⁾ 전체 기준서 개발을 위한 분야별 기술작업반 운영에 총 300여명이 참여했으며, 각 기준서 개발에 평균 3년 정도의 시간이 소요되었다(MOE, 2020a, p.6 & p.7).

국내 BATq 기준서는 내용 및 작성절차 측면에서 EU BATq 기준서 작성을 위한 세비야 프로세스를 참고하여 설계되었기 때문에, 여러 면에서 유사하며 상호 호환성이 있으나 상이한 부분도 관찰되고 있다. 우선 유사점으로는, 첫째, EU와 한국의 BATq 기준서는 모두 ‘기술’이 아닌 ‘기법’을 대상으로 개발이 되었으며, 표준화된 BATq 기준서 작성 절차를 구축 및 운영하고 있다(Michaelowa et al., 2021, p.20). 둘째, EU와 한국의 BATq 기준서는 내용 구성면에서 상당히 유사하다.²³⁾ 셋째, 온실가스 감축 관련해서 EU와 한국의 BATq 기준서 모두 EU와 한국의 배출권거래제도 하에서 규정 및 관리하고 있는 이산화탄소 배출과 관련 BATq 정보는 제공하지 않고, 기타 온실가스 오염만을 다루고 있다(Michaelowa et al., 2021, p.23, 36). 넷째, EU와 한국의 BATq 기준서 모두 연계배출수준을 제시한 정량 정보와 정성적 운영방식 정보를 제공하고 있었다. 반면 차이점으로는, 첫째, EU와 한국의 BATq 기준서 대상 업종에 있어서, 공통적인 업종도 있었으나 일부 대상 업종은 상이한 양상을 보였다. 우선 EU는 총 29개 업종별 BATq 기준서를 작성하였고, 한국은 총 17개 업종별 BATq 기준서를 작성하였는데, EU 기준서가 한국 기준서에 비해 상대적으로 업종을 더 세분화하였다.²⁴⁾ 핵심적인 제조산업의 경우 양 기준서 모두 공통적으로 포함하고 있는 반면, EU와 한국의 주요 산업 업종 및 구조의 상이성으로 인해 BATq 기준서 대상 업종이 상이한 경우도 있었다.²⁵⁾ 둘째, BATq 기준서 작성 절차와 관련하여, 한국의 경우 기술 및 업종 전문가로 구성된 기술작업반이 단독으로 BATq 기준서의 작성 및 검토를 진행하는 반면, EU는 지역공동체의 BATq 기준서 개발을 위해 기술작업반 외에도 다양한 회원국과 환경단체, 비정부기구, 지자체 전문가 등 이해관계당사자로 구성된 정보교환포럼을 운영하는 등 대중의 의견수렴 과정을 포함하고 수차례 객관적 검토를 보장하였다(Shin et al., 2017, p,541). 이와 관련하여 EU 산업배출 지침도 허가 및 모니터링 관련 의사결정 과정의 대중 참여보장이 5대 주요 요소의 하나로 강조하고 있다(EU, 2021a). 셋째, EU에서는 BATq 결정문을 채택하여 산업오염배출시설의 BATq 기반 배출기준의 적용을 의무화하고 있다. 반면, 한국은 BATq 기반 배출기준의 적용을 의무화하고 있지 않으며 BATq 기준서 마련을 통해 BATq 배출기준이 용이하게 적용될 수 있도록 지원하는 수준에 그치고 있다.²⁶⁾ 넷째, BATq 선정기준에 있어서도 상이한 점이 관찰되었다. EU의 BATq 결정기준²⁷⁾은 한국기준에 비해서 기술 진보·변화 고려, 천연자원 소비량, 오염물질 환경 누출시 위해도를 추가적으로 고려하고 있고, 한국의 BATq 결정기준²⁸⁾은 환경관리기법 적용 및 운영 비용, 오염제어 예방조치 단행 가능성 여부에 대한 기준을 추가로 고려하고 있었다(EU, 2010, Annex III; PFA, 2021, Article 24). 여기서 특이점으로는 EU의 BATq 선정기준이 한국과는 달리 기술혁신성도 고려하고 있다는 점이다. 하지만 혁신적인 최신의 BATq을 반영하기에 한국 기준서가 EU 기준서에 비해 제반여건상 유리한 여건을 갖추고 있다. 한국의 BATq 기준서는 모두 2017년 이후 배포되어 상대적으로 최신 기술 정보에 기반하고 있으며, 갱신주기도 매5년으로 EU의 갱신주기 8년보다 짧다(Shin et al., 2017, p.534; EU, 2021b). 반면, EU BATq 기준서는 2001년부터 최근까지 업종별 BATq 기준서를 순차적으로 배포하였고, 2010년 이전에 작성된 기준서가 전체의 43%(전체 35개 기준서 중 15개)에 달하는 등 상대적으로 오래된 BATq 정보에 근거하고 있다. 또한, EU 회원국 전체의 의견수렴을 위해 개발 및 갱신주기도 8년으로 상당히 길다.²⁹⁾ 다섯째, BATq 기준서의 내용 수준을 살펴보면, BATq 기준서의 내용 수준의 측면에서, EU와 한국의 BATq 기준서 모두 연계배출수준을 제시한 정량 정보와 정성적 운영방식 정보를 제공하고 있다는 점은 동일하였으나, EU 기준서의 경우 한국의 기준서 보다 제공하는 정보의 범위가 보다 넓고 세분화되어 있는 점이 확인되었다. 분야에 따라 상이하지만, 일반적으로 EU 기준서가 더 다양한 오염물질의 BAT 연계배출수준 정보를 제공하고(Shin et al., 2017, p.537; Seo et al., 2020b, p.569 & p.570), 에너지소비량과 같은 기타 환경성과수준(environmental performance level) 정보를 포함하는 경향이 있다(Shin et al., 2018, p.290; Seo et al., 2020b, p.563). 또한 한국의 기준서의 경우 BAT 연계배출수준의 상·하한값만을 제시한데 반해, EU의 기준서는 오염물질 배출농도별로 BAT 정보를 구분하여 제시하는 경향이 있었다(Shin et al., 2018, p.284; Seo et al., 2020a, p.315). 이에 대한 내용을 정리하면 다음의 <Table 2>와 같다.

Table 2.

Comparison of the BATq reference documents between EU and Korea

이를 토대로, 온실가스 감축사업 베이스라인 적용 가능성 측면에서 EU와 한국의 BATq 기준서 현황을 살펴보자면, 결론적으로 EU와 한국의 기준서 모두 온실가스 감축사업의 베이스라인 방법론으로 적용하기에는 현재 미흡한 수준이다. 그 이유는 첫째, 기후변화에서 가장 중요한 온실가스인 이산화탄소 배출은 배출권거래제에서 규제 하에 있으며, 이로 인해 EU와 한국의 BATq 기준서 모두 이산화탄소 배출과 관련된 BATq 정보는 포함하지 않기 때문에, 온실가스 감축사업 베이스라인 방법론에 적용하기에 한계를 보이고 있다. 둘째, 에너지 집약적인 대형 오염배출시설만을 대상으로 해 가정, 수송, 가정폐기물 등과 같은 온실가스 오염원에 관한 정보는 다루지 않기 때문이다(Fuessler et al., 2019, p.18). 또한, BATq 기준서 정보 수준만을 비교하자면, 한국 BATq 기준서는 EU 기준서 대비, 대상 온실가스의 종류도 적고, 산업시설의 에너지 소비 정보, 열효율 정보, 파생되는 환경오염 리스크 및 방지대책 등의 정보도 없어 더 많은 한계를 드러내고 있다(Shin et al., 2018, p.284). 이처럼 양 BATq 기준서 모두 탄소시장 BAT 베이스라인으로 활용되기에는 아직 미흡하나, 동시에 향후 탄소시장 상쇄접근법 BAT 베이스라인 개발 시 시작점으로 활용될 가능성 역시 시사하고 있다. 그 이유는 EU와 한국의 BATq 기준서는 업종별 산업시설의 공정 및 다양한 오염배출 현황을 파악하고 있으며, 최적가용기법 적용 관련 판단에 있어서 광범위한 정보를 제시하고 있기 때문이다(Fuessler et al., 2019, p.20). 특히, EU는 한국과 달리 산업오염배출시설의 BATq 기반 배출기준 적용을 의무화하고 있어, 보다 높은 수준의 BAT 개념 적용 현황을 보여주고 있다.

3.2 탄소시장 거래접근법 하의 BAT 개념 적용 현황

EU 및 한국 거래접근법의 대표적 사례인 배출권거래제는 모두 실제 활동량 수치에 근거한 성과기반 벤치마크를 활용하고 있으나, 경우에 따라 BAT 등 기술 수준을 기반으로 도출한 벤치마크 방식도 허용하고 있다. 본 섹션에서는 EU와 한국이 배출권거래제 하에서 BAT가 어떻게 고려되고 있으며 EU와 한국 ETS가 적용하고 있는 성과기반 벤치마크가 얼마나 BAT 수준에 도달해 있는지를 비교해 보도록 하겠다.

EU의 배출권거래제가 1기(2005 ~ 2008년), 2기(2008 ~ 2012년), 3기(2013 ~ 2020년)로 진행되면서 가장 큰 성과로는 상위 10% 성과 사업자들의 평균 배출효율을 기준으로 하는 벤치마크를 도입하여 EU 내 산업설비에 무상할당되는 배출량을 조절하기 시작했다는 데에 있다(EU, 2015, p.18 & p.24). 1기 배출권거래제는 전체 배출권의 95%를 그랜드파더링 방식으로, 2기 배출권거래제에는 전체의 90%를 그랜드파더링 방식으로 무상할당 하였다(OPM, 2011, p.2). 대부분의 EU 회원국들은 2기 배출권거래제 무상할당 시 과거 배출실측치 데이터가 없는 신규 배출설비들을 대상으로는 BAT를 적용한 경우에 대한 배출값을 활용한 바 있다(Toener et al., 2010, p.25). 반면, 3기 EU 배출권거래제부터는 분야를 구분하여 차등적인 할당제를 도입하였는데, 구체적으로는 발전분야(열생산 제외) 배출권은 100% 유상할당하였고, 탄소누출³⁰⁾ 분야는 배정된 배출량을 100% 무상할당하였으며, 탄소누출 비대상업체는 무상할당 비율을 80%로 시작해서 2020년까지 무상할당의 비율을 30%까지 감소시켰다(EU, 2015, p.24).³¹⁾ 3기 EU 배출권거래제 하에서 무상할당 방법론으로 2007 ~ 2008년도 데이터를 기준으로 EU 지역 업종별 상위 10%의 평균 배출집약도를 제품 벤치마크 개발 시 기준값으로 활용하였다(Krause et al., 2021, p.39).³²⁾ 2기 배출권거래제 하 BAT 데이터 사용 경험을 바탕으로, 실측 데이터가 부족하여 벤치마크 계수 도출이 어려운 경우는 BAT를 기반으로 벤치마크를 도출할 수 있도록 허용하고 있다(Michaelowa et al., 2021, p.23). EU 집행위원회는 ‘EU 배출권거래제 핸드북’을 통해서 BAT 근거값으로는 EU 산업배출 지침의 BATq 기준서 등을 참고하도록 안내할 뿐 아니라 (EU, 2015, p.47), 실제로 BATq 기준서가 일부 에너지효율 관련 벤치마크 설정 시 활용된 사례도 있다(PMR, 2017, p.40). 물론 3기 EU 배출권거래제 하에서는 벤치마크 도출 시에 EU 산업배출 지침의 BATq 기준서가 활용 가능한 것으로 안내되어는 있으나 강제성이 있는 것은 아니었다. 구체적인 무상할당 배출량 산정식은 “벤치마크 × 과거활동수준(Historical Activity Level) × 탄소누출노출계수(Carbon Leakage Exposure Factor) × 전부문조정계수(Cross-Sectoral Correction Factor) 또는 선형감축계수(Linear Reduction Factor)”인데(EU, 2015, p.44), 이때 과거활동수준이란 과거 제품생산량 또는 연료소비량 등을 의미하며,³³⁾ 탄소누출노출계수는 앞서 언급한 바와 같이 탄소누출 대상업체와 비대상업체에 대하여 무상할당 비율을 조정하는 계수이다(Ibid., p.24). 전부문조정계수는 EU 회원국 전체 산업부문 배출허용총량이 일정 제한 내에 유지되도록 보정하는 역할을 하고, 선형감축계수는 EU 배출권거래제에 허용된 배출총량(cap)이 매년 1.74% 감소되도록 설정하는 계수이다(Ibid., p.13). 즉, 3기 EU 배출권거래제도는 무상할당 시에 업종별 상위 10% 평균을 벤치마크로 활용하고, 벤치마크 설정이 어려운 설비를 대상으로는 BAT에 기반한 벤치마크를 적용하도록 하며, 탄소누출 비대상업체 무상할당량을 매년 일정하게 저감시키거나 발전업체의 열생산 관련 배출권 무상할당량을 매년 일정하게 감소시킴으로써 산업계 전반에 점진적인 온실가스 배출 저감을 위한 동력을 제공하고 있는 셈이다.

한편, 4기 EU 배출권거래제(2021 ~ 2030년)부터는 혁신적인 기후기술 산업설비 적용을 보다 촉진할 수 있는 방향으로 제도가 개선되었다. 첫째, 3기 EU 배출권거래제 하에서는 배출허용총량(cap)을 매년 1.74%씩 감소시킬 수 있도록 선형감축계수가 설정되어 있었으나, 4기 배출권거래제에 들어오면서 2.2%로 상향조정되어 더 가파른 폭으로 배출효율을 향상시키도록 상향조정되었다(Krause et al., 2021, p.39). 둘째, 산업분야를 혁신정도에 따라 나누어, 고혁신 분야는 제품 벤치마크로 적용하는 배출효율계수를 매년 1.6%씩 감소시키고, 저혁신 분야는 제품 벤치마크 계수를 매년 0.2%씩 감소시켜 분야별 기술혁신 추이를 반영하여 산업설비효율을 꾸준히 증가시키도록 규정하고 있다(Krause et al., 2021, p.40; EU, 2021d). 이렇게 EU 산업계 전반에 벤치마크 계수의 상향이 추진될 경우, 2008 ~ 2023년 기간(15년간) 벤치마크값이 분야별로 총 3%에서 24%까지 상향되는 셈이다(EU, 2021e). 셋째, 4기 EU 배출권거래제 기간을 1차 시기(2021 ~ 2025년)와 2차 시기(2026 ~ 2030년)로 나누고 벤치마크를 설정하는 기준데이터³⁴⁾를 2019년과 2024년에 2회 갱신하도록 하였다(Krause et al., 2021, p.40).³⁵⁾ 또한 EU는 ‘2021 ~ 2025년 배출권거래제 벤치마크 산정 지침’을 통해서 벤치마크 근거값이 부족한 5개 제품 벤치마크와 열, 연료 벤치마크의 경우에는 EU 산업배출 지침의 BATq 기준서 또는 기타 문헌을 기반으로 벤치마크 계수가 도출되었다고 밝히고 있다(EU, 2021f, (2)).³⁶⁾ 즉, 4기 배출권거래제 하에서는 기준 데이터의 부재 시 벤치마크 도출 단계에서부터 EU 정부차원에서 ‘BATq 기준서’ 등을 벤치마크 도출 절차에 정식 정보 출처로서 활용하였음을 분명히 하며, 서로 다른 두 정책 영역(통합환경관리제도와 배출권거래제)의 연계를 통한 BAT 기반 벤치마크 도출을 공식적으로 지원하고 있는 셈이다. 그 외에도 4기 EU 배출권거래제는 전반적인 배출효율 상승 목표 상향조정, 업종별 혁신정도에 따른 배출권 무상할당량의 차등적 감축, 4기 배출권거래제 기간 중 벤치마크 기준값 추가 갱신 등의 다양한 기술 혁신 추이 반영을 위한 조치들을 통해서, 벤치마크를 BAT 수준에 준하도록 상향시키고, 산업설비 배출효율 향상 기술의 개발 및 적용 또한 촉진될 수 있도록 노력하고 있다.

한편, 한국의 배출권거래제도는 과거배출량 기반의 그랜드파더링 방식으로 배출량을 할당하는 것을 기본으로 하면서, EU 배출권거래제를 참고로 벤치마크의 적용을 점차 확대하는 방식으로 진화하고 있다. 1기 배출권거래제(2015 ~ 2017년) 하에서는 전체 배출권을 그랜드파더링 방식으로 무상할당하였는데, 배출총량의 6%에 해당하는 3개 산업분야(정유, 시멘트, 항공) 배출량을 대상으로 벤치마크를 적용하였다(Son and Kim, 2020, p.62). 이때 벤치마크의 기준 값으로는 2011 ~ 2013년도 업계가중평균을 활용하였는데, 전체 벤치마크 대상 시설에 똑같은 업종조정계수의 적용으로 인해, 통상 조정계수가 1보다 낮아져 실제 적용되는 벤치마크는 업계 평균보다 낮은 수준에 불과했다(Kim and Shim, 2017, p.50). 또한, 1기 배출권거래제의 벤치마크는 BAT 관련 요소를 전혀 고려하지 않았다(Michaelowa et al., 2021, p.23). 2기 배출권거래제(2018 ~ 2020년)는 전체 배출량의 3%를 유상할당하고, 기존 벤치마크 대상 분야에 4개 분야(발전, 지역냉〮난방, 산업단지 집단에너지, 폐기물)를 추가하여 총 7개 산업분야에 벤치마크를 적용함으로써, 전체 배출량의 50%를 벤치마크 방식으로 할당하였다(Son and Kim, 2020, p.62). 2기 배출권거래제부터 벤치마크 설정 시 2014 ~ 2016년 연평균 배출데이터로 제품 벤치마크를 설정하는 등, 벤치마크 설정에 대한 기준과 방법론이 체계적으로 정립되었다(MOE, 2018, p.4). 다만, 제품 벤치마크의 경우 “대상 업종들의 배출량 중 상위 80% 수준을 차지하는 제품”의 배출원단위를 대상으로 하여(Ibid., p.30), 결과적으로 전체 “적용 대상 업종의 시설별 벤치마크 계수는 제1차 계획기간과 같이 평균 배출집약도 수준으로 적용”하도록 하고 있다(Ibid., p.31). 이때 평균배출집약도는 “해당 벤치마크 적용대상 시설의 전체 배출량 ÷ 해당 벤치마크 적용대상 시설의 전체 활동”의 식으로 도출된다(Ibid.). 즉, EU가 같은 시기 상위 10% 출효율을 제품 벤치마크로 설정한 것에 비하면 우리나라는 상당히 낮은 평균배출효율 수준에 그치므로, 산업계 내 온실가스 감축을 유인하고, 혁신적인 기후기술을 도입하도록 유인하기에는 미흡한 상황이었다.

3기 한국 배출권거래제(2021 ~ 2025)와 관련해서는 아직 산업분야별 전체 배출권 할당치만 공개된 상황이나, 점진적으로 BAT 수준의 벤치마크 개발을 위한 논의가 시작되고 있다.³⁷⁾ 3기 배출권거래제는 2030년까지의 국가할당기여(NDC)로 국가 전체 배출량(cap)을 설정하고, 유상할당의 비율을 전체배출량의 10%까지 증가시켰다(MOE, 2020b, p.11). 또한 기존 벤치마크 적용 대상 7개 분야에 5개 다배출 업종(철강, 석유화학, 건물, 제지, 목재)들을 추가하고 2017 ~ 2019년 데이터를 기반으로 벤치마크를 도출하였는데(Ibid., p.25 & p.48), 이러한 벤치마크 방식을 통해 전체 배출량의 60%를 할당하고 있다(MOE, 2019, p.15). 2기 배출권거래제와 마찬가지로 3기 한국 배출권거래제 하에서도 제품 벤치마크는 적용대상의 평균 배출효율 수준³⁸⁾이고, 연료 벤치마크도 바이오매스의 경우는 업계 평균 배출효율이며, 비 바이오매스는 산업계 평균배출효율에 그치는 수준이다(MOE, 2020b, p.26). 하지만 3기 거래제부터는 본격적으로 최적가용기법에 기반한 벤치마크 도출에 대한 근거가 마련되고 있다. 환경부가 2020년 제정한 ‘온실가스 배출권의 할당 및 취소에 관한 지침(이하 배출권할당지침)’ 제11조에서는 “배출효율계수를 개발하기 위하여 최적가용기술³⁹⁾을 활용할 수 있고, 이 경우 다음 각 호의 시설과 배출효율기준방식 적용 대상 사업장의 온실가스 배출 실적과 성능 등을 조사 및 비교하여 활용할 수 있다”라고 BAT의 사용을 허용하고 있다(AG, 2020, Article 11). 또한, ‘온실가스·에너지 목표관리 운영 등에 관한 지침(이하 온실가스·에너지 목표관리 지침)’ 하에서도 최적가용기법(BATq)을 고려한 벤치마크 할당계수 개발이 가능하도록 하고 있다(Ibid., Article 31). 동 지침은 세계 및 국가/지역 단위에서 “최고 수준의 온실가스 배출집약도 또는 에너지효율 성능을 보유한 배출시설”의 성능값을 BAT로 인정하는 것을 명시하고 있다(Ibid., Article 32.2). 구체적으로는, i) BAT의 범위로 국내 및 외국 기술 모두를 대상으로 하고, ii) 실증 단계의 기술도 원칙적으로 허용하며, iii) 신규 기술의 경우 조건부(성공사례, 경제성평가, 검증 등) 인정하고, iv) 관련 산업에 대한 적용적합성(내구성, 신뢰성)이 입증되어야 하며, v) 누구나 경제적 기술적으로 이용가능해야 한다고 명시하고 있다(Ibid., Annex 8).⁴⁰⁾

즉, 한국에서 탄소배출권거래제에 적용되는 BAT란 통합환경관리제도 하 BATq 기준서와 정책적으로 연동되어 있지 않으며, 대신 개별 사례별로 국내·외 기술발전 등을 고려하여 그 고려사항을 충족하는 경우 관리업체 및 민간전문가의 의견을 참고로 결정하여 고시하고 있는 셈이다(Ibid., Article 32.1 & 32.5). ‘3기 배출권거래제 할당계획’ 하에서도 “동일제품 생산 공정에 대해 온실가스 발생을 감축하는 수준이 우수한 BAT가 적용되는 경우 배출권 추가 할당시 조정계수를 미적용하나,⁴¹⁾ BAT 수준과 미적용 여부는 할당결정심의위 논의를 거쳐 결정”한다고 명시하여, 개별 사례별 유연한 BAT 적용 및 BAT 적용에 대한 혜택 부여에 대한 근거를 마련하고 있다(MOE, 2020b, p.28). 또한 「제3차 배출권거래제 기본계획」에서는 “기술진보를 고려한 벤치마크 계수 강화”, “벤치마크를 BAT 수준으로 상향 조정”이라는 표현을 명시함으로써, BAT가 벤치마크 수준을 상향할 때 엄밀성(stringency)을 결정하는 기준으로 활용됨을 보여주고 있다(MOE, 2019, p.18 & p.29). 이와 관련하여 2021년 말까지 “온실가스 감축기술 혁신 이행안(로드맵)”에서 벤치마크 적용 대상의 배출효율 기준이 새롭게 마련되고 있어 보다 BAT 수준에 근접하며 기술혁신을 촉진할 수 있는 방향으로 한국의 배출권거래제 벤치마크에 대한 수정작업이 진행 중이다(MOE, 2021a, p.7; MOE, 2021b, p.2). 동 이행(안)에서 3기 배출권거래제 벤치마크 적용 대상의 배출효율 기준이 마련될 전망으로, 발전분야의 경우는 2023년에 한번 더 벤치마크 계수의 갱신을 통해 단계적으로 벤치마크 수준을 강화할 전망이다(MOE, 2021b, p.2; MOE, 2020b, p.33).

종합하자면, EU의 경우 배출권거래제 벤치마크 도출을 위한 근거 데이터 부족 시에 EU 산업배출 지침의 BATq 기준서의 데이터와 기타 문헌을 대안으로 활용할 수 있도록 허용하고 있으며, 4기 배출권거래제부터는 BATq 기준서의 활용을 일부 벤치마크 도출의 공식 절차로서 지원하고 있다. 한국의 경우도 BAT를 활용한 벤치마크 도출을 허용하고, BAT를 활용하여 배출권을 추가 할당시 인센티브 제공에 대한 근거를 마련하고는 있다. 그러나, 한국은 통합환경관리제도 하 기구축된 BATq 기준서 활용을 권장하기 보다는 보다 넓은 범위의 국내외 최신 기술수준 정보와 전문가 의견을 참고로 개별사례별 BAT를 결정하도록 하고 있다. 또한, EU와는 달리, 한국의 경우 실질적으로 BAT 정보 또는 통합환경관리제도의 BATq 기준서 정보에 기반하여 벤치마크를 설정한 사례는 확인하기 어려웠다. 벤치마크 수준이 얼마나 BAT에 근접하였는지를 비교해본다면, EU의 경우 3기 ETS 하에서는 업계 상위 10%의 배출집약도를 기준으로 벤치마크를 설정함으로써 상당히 엄격한 수준의 벤치마크를 적용하였고, 4기 ETS 하에서는 할당기간 내에 벤치마크 기준값을 1차례 갱신하고, 업종별 혁신정도에 따라 매년 지속적인 벤치마크 상향을 통해 성과기준 벤치마크의 수준을 BAT의 수준에 근접할 수 있도록 지원하고 있다. 반면 한국의 경우 아직 업계 평균배출효율 수준의 벤치마크를 적용하고 있어, BAT 기준 대비 상당히 낮은 수준의 벤치마크를 적용하는 셈이다. 단, 3기 ETS 기간 이내에 보다 BAT 수준에 근접한 벤치마크 상향 기준이 새롭게 마련되어 적용될 수 있을 것으로 전망된다.

Table 3.

Evolution of the benchmarks under the emission trading schemes of the EU and Korea

3.3 탄소 시장 상쇄접근법 하의 BAT 베이스라인 방법론 적용 현황 및 접근방식

본 절에서는 기존 교토의정서 체제 상쇄접근법 하에서 EU와 한국이 BAT를 기반으로 한 베이스라인 방법론을 어떻게 활용하고 있고, 향후 활용에 있어서 어떤 입장을 견지하고 있는지에 관해 비교 및 분석하도록 하겠다.

EU의 경우, UNFCCC의 CDM 및 공동이행 플랫폼을 활용하여 상쇄접근법 사업을 추진해온 바, EU가 CDM과 공동이행 사업 추진 시 BAT 베이스라인을 적용한 사례가 있는지를 살펴보겠다. 먼저, 교토의정서 하 선진국-개도국 간의 상쇄접근법인 CDM 사업의 경우, 개별 사업별 데이터를 적용하는 과거배출량 및 기준전망치(BAU) 베이스라인 방법론, 여러 사업에 대한 표준값을 적용하는 BAT 및 성과기준 베이스라인 방법론이 모두 적용 가능하였다. 그러나 실제로는 개별 사업 단위의 실측 데이터를 활용한 과거배출량 또는 기준전망치 베이스라인 방법론이 일반적으로 적용되어왔다(Ahonen et al., 2021, p.5).⁴²⁾ 과거배출량 및 기준전망치 베이스라인 방법론의 한계(투명하고 효율적인 추가성 입증)를 보완하기 위해, 특정 개도국 국가 및 지역의 특정기한 내 특정 배출활동(발전, 쌀 경작, 목탄 생산, 쿡스토브, 건물 주거, 폐수처리 활동 등)에 적용할 수 있는 ‘승인된 표준화 베이스라인(Approved Standardised Baselines)’방법론을 개발 및 적용하여,⁴³⁾ 이 베이스라인을 적용하는 경우 추가성 입증을 면제해왔다(UNFCCC, 2020, p.22). 물론, 승인된 표준화 베이스라인 방법론은 CDM 사업개발비용 절감, 투명성·객관성·예측가능성의 향상, 소외된 사업 지역과 사업 유형에의 CDM 사업 적용 지원, 측정·보고·평가 간소화와 같은 효과를 창출할 것으로 예상되며 상당히 장려되어왔으나(Ibid.), 2021년 9월 현재 승인된 CDM 방법론 249개 중 31개로 전체의 약 12%에 그치며 여러 산업 및 국가에 확대 적용되지 못하였다(UNEP DTU Partnership, 2021). 또한, 승인된 표준화 베이스라인 방법론은 벤치마크 또는 BAT 베이스라인 방법론에 비교했을 때 광범위한 베이스라인 표준화의 ‘시도’ 정도로 여겨진다(Michaelowa, 2021, p.15 & p.16). 따라서, CDM 하에서 실질적으로 벤치마크 및 BAT 베이스라인 방법론이 적용된 사례는 없었으며(Ahonen et al., 2021, p.14; Michaelowa et al., 2021, p.28),⁴⁴⁾ EU 역시 대부분의 CDM 사업 추진 시에 개별 사업별 과거배출량 데이터에 기반한 과거배출량과 기준전망치 베이스라인 방법론을 적용해왔던 것으로 확인된다.

반면, 교토의정서 하 선진국 간의 상쇄접근법인 공동이행 사업의 경우는 BAT에 기반한 사업 추진 사례가 관찰되고 있다. 공동이행 사업 베이스라인 방법론 지침은 BAT 베이스라인 사용에 관해 따로 규정한 바는 없지만, 출범 당시부터 개별 사업 뿐 아니라 여러 사업의 배출계수(multi-project emission factor)에 기반하여 유형별로 표준화된 베이스라인을 설정하는 멀티프로젝트 베이스라인 방식도 허용해왔으며(Ahonen et al., 2021, p.14), 2006년에는 i) 마라케시 협정 하 제시된 공동이행 사업 베이스라인, ii) CDM 사업 베이스라인, iii) 유사 공동이행 사업에서 적용하였던 베이스라인을 모두 적용 가능하다는 내용을 추가하였다(Ibid.). 2011년에는 지역차원의 기술·기법·능력·노하우·향후 BAT 및 BATq의 사용가능성을 고려하도록 명시하는 공동이행 사업 베이스라인 산정 기준도 추가로 도입된 바 있다(JISC, 2011, para 25). 즉, 공동이행 사업 역시 CDM의 경우와 마찬가지로 과거배출량, 기준전망치(BAU), 성과기준, BAT 베이스라인 방법론이 모두 적용 가능하였으나, CDM 사업에 비해 상대적으로 BAT 베이스라인 적용에 대한 제도적 근거가 우수하게 갖춰져 있는 셈이었다. 실제로 공동이행 사업 하에서는 EU 지역 아산화질소(N₂O) 저감 활동 등을 중심으로 BAT 등 기술적 특성(technical characteristics) 정보에 기반한 베이스라인 역시 적용한 사례가 확인되고 있다.⁴⁵⁾ 예를 들어 독일의 경우 기존 배출 수준이 질산 1톤 당 아산화질소 배출량 4.5 ~ 8.1 kg 규모였던 독일 내 아산화질소 배출설비들을 대상으로, EU 산업배출 지침 하 BAT 연계배출수준인 2.5 kg/t를 기준으로 하는 BAT 베이스라인을 적용하였다(Michaelowa et al., 2021, p.31). 독일처럼 설비에 특화된 베이스라인을 설정한 것은 아니지만, 스페인의 경우는 아산화질소 감축 관련 공동이행 사업 참여시 BAT를 고려하여 자국내 법규기준보다 훨씬 높은 수준인 2.5 kg/t를 기준으로 베이스라인을 설정하였다(MAPAMA, 2010). 핀란드의 경우는 2009 ~ 2012년 자국내 진행된 3건의 아산화질소 저감 관련 공동이행 사업들을 대상으로 국내 배출규정은 투자유치국 베이스라인 산정에 적용하고, 그 보다 더 엄격한 수준인 BAT 베이스라인은 크레딧 구매국 베이스라인 산정에 차등적으로 적용시켜, BAT 베이스라인 이상으로 저감한 경우에만 크레딧 구매국의 성과로 인정한 바 있다(Michaelowa et al., 2019, p.12).⁴⁶⁾ 따라서, EU는 공동이행 사업 추진 시 과거배출량 베이스라인 방법론과 기준전망치 베이스라인 방법론뿐 아니라 BAT를 기반으로 한 베이스라인 방법론도 적용한 셈이다.

한편, 한국의 경우, UNFCCC 하에서 개도국으로 분류되어 있기 때문에, 선진국간의 공동이행 사업에는 참여하지 않고, 국내 외부사업 또는 CDM과 같은 국제 상쇄접근법 기반의 사업을 ‘외부사업’으로 승인하여 배출권을 부여해왔다(OPG, 2021, 제8조 2항). 외부사업이란 “지정·고시된 할당대상업체의 조직경계 외부의 배출시설 또는 배출활동 등에서 국제적 기준에 부합하는 방식으로 온실가스를 감축, 흡수 또는 제거하는 사업을 말한다”(Ibid., 제2조 1항). 2021년 현재 국내상쇄등록부시스템 상 등록된 외부사업 방법론으로는 CDM 방법론 211건과 국내방법론 56건이 있는데(GIR, 2021), 외부사업 방법론 공통지침에 따르면 외부사업의 베이스라인 방법론으로는 감축사업이 없는 경우 가능한 준법적이며 실행될 소지가 가장 큰 대안 시나리오로서, 대안 시나리오가 두 개 이상인 경우에는 더 보수적인 시나리오를 선정하도록 규정되어 있다(KECO, 2021, p.8). 또한 “베이스라인 시나리오는 감축조치 이전에 실재하는 기존 온실가스 배출시설의 과거 데이터에 근거한 배출현황을 기반으로 수립”되어야 한다고 명시적으로 규정되어 있다(Ibid.). 온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률 시행령(이하 온실가스할당거래시행령) 하에서 외부사업 베이스라인 산정기준으로 ‘BAT 또는 BAT에 준하는 최신 기술 `정보에 대한 고려’에 관해 명시된 바는 없으며, 다만, 외부사업의 타당성 평가 항목으로 감축활동의 추가성, 감축효과의 지속가능성, 감축성과의 계량화 가능성 등을 제시하고는 있었다(Enforcement Decree of the Act on Allocation and Trading of Greenhouse Gas Emissions Allowances of Korea (hereafter Emission Trading Act Enforcement Decree), 2021, Article 48.2).⁴⁷⁾ 즉, 국내에서 개발하여 등록하는 외부사업 베이스라인 방법론은 아직 과거 실측 데이터를 기준으로 한 과거배출량 또는 기준전망치 베이스라인 방법론을 적용하고 있으며 BAT를 고려하지 않고 있다. 다만, CDM 집행위원회에서 승인한 베이스라인 방법론을 허용하고 있으므로 원칙적으로는 CDM의 경우와 같이 과거배출량기준전망치/BAT/성과기준 베이스라인 방법론이 모두 적용 가능한 셈이다. 그럼에도 불구하고 국내 개발 방법론 중에서 BAT 베이스라인을 적용한 사례는 아직 확인된 바 없다.

살펴보았듯이, EU와 한국 모두 상쇄접근법 차원에서 BAT 베이스라인 목록을 구축하고 있지 않다. 최근 국제협상에서 BAT 베이스라인 방법론이 과거배출량 및 벤치마크 베이스라인 방법론과 함께 3대 베이스라인의 하나로 채택된 사실을 고려할 때, BAT 베이스라인 방법론 도출에 활용 및 현재 확보 가능한 정보 자원을 망라해볼 필요가 있다. EU는 아직 상쇄접근법 차원에서 BAT 베이스라인을 적용한 사례가 드물어, 활용가능한 정보자원에 대한 체계적인 연계 시도는 없는 상황이다. 하지만 만약 상쇄접근법을 위한 BAT 베이스라인을 도출한다면 EU 산업배출지침의 BATq 기준서, CDM 방법론 데이터, 배출권거래제 하 제품 벤치마크, 제품 에너지효율기준, 국제 단위의 업종별 탄소집약도 정보⁴⁸⁾ 등에서 제공하는 관련 정보를 참고로 할 수 있을 것으로 제안되고 있다(Fuessler et al., 2019, p.18). 한국의 경우도 이와 마찬가지로 통합환경관리제도의 BATq 기준서, CDM 방법론 및 국내 개발된 외부사업 방법론, 배출권거래제 하 제품 벤치마크, 제품 에너지효율기준, 국제 산업 연대들이 제공하는 탄소집약도 정보 등을 잘 연계한다면, BAT 베이스라인 방법론의 개발 및 적용 절차를 보다 체계화하고 효율화할 수 있을 것이다. 물론, 추후 파리협정 제6조의 이행규칙 협상 결과에 따라, 기존의 CDM의 경우처럼 제6.4조 지속가능발전메커니즘(SDM)에 대해서는 UNFCCC 차원에서 표준화된 BAT 베이스라인 근거 데이터를 제공하게 될 가능성도 상당히 높다. 하지만 이 경우라 할지라도 EU 산업배출 지침이 BATq 적용에 있어서 회원국 여건이 반영될 수 있도록 유연한 적용을 원칙화 하였듯이, UNFCCC 제공 데이터의 국내 적용을 대비해서는 한국 내 여건을 반영할 수 있는 판단기준을 위한 정보기반이 확립되어 있어야 할 것이다. 또한 향후 우리나라가 파리협정 6.2조 기반 협력적 접근법 하에서 자체적인 한국형 탄소시장 메커니즘을 수립 및 운영할 경우, 파리협정 제6.4조 SDM 하 적용될 BAT 베이스라인 방법론을 국내 탄소시장 메커니즘에도 활용하는 것이 적절할 것으로 보인다. 현재 국내에서 확보가능한 데이터로는 UNFCCC 차원의 표준화된 BAT 베이스라인 산정 뿐 아니라 국내 탄소시장을 위한 자체적 BAT 베이스라인의 산정에도 크게 미흡한 실정이다. 결론적으로 파리협정 제6.4조 SDM의 국내 적용을 위해서도 제6.2조 협력적 접근법의 국내 운영을 위해서도 한국 환경과 기술수준을 고려한 BAT 베이스라인 방법론 또는 BAT 기반 벤치마킹 베이스라인 방법론 지원을 위한 정보기반 구축이 필요하다.

3.4 소결: EU와 한국의 BAT 개념 적용을 중심으로 한 정책적 유사성 및 상이성

동 절에서는 앞서 BAT 개념이 적용되는 세 가지 환경정책 영역인 i) 통합환경관리제도, ii) 탄소시장 거래접근법, iii) 탄소시장 상쇄접근법에서 EU와 한국의 BAT 개념 적용 접근법을 상호비교 및 대조하였다. 우선 EU와 한국 접근법의 유사성으로는, 첫째, EU와 한국에서 모두 BAT는 새로운 개념이 아니며 이미 기존에 EU와 한국의 통합환경관리제도 하에서 산업시설의 배출 오염 전체를 매체통합적으로 허가 및 관리하기 위해 환경규제 차원에서 적용한 개념이다. EU와 한국은 기술적인 환경오염 저감의 수단인 BAT 개념이 아니라, 기술 수단에 대한 운영실무까지를 포괄하는 개념인 ‘최적가용기법(BATq)’을 적용하고 있다. 둘째, EU와 한국의 탄소시장 정책차원에서도 BAT 개념의 적용이 확대되고 있었다. 셋째, EU와 한국 모두 통합환경관리제도의 운영을 위해 산업 전 업종을 망라하는 방대한 BATq 기준서가 작성되어 있었지만, 양 BATq 기준서 모두 산업배출시설의 이산화탄소를 제외한 일부 온실가스 오염원에 관한 BATq 정보만을 취급하고 있어, 탄소시장 상쇄접근법의 베이스라인으로 적용한다는 측면에서는 미흡한 수준이었다. 넷째, EU와 한국은 탄소시장 거래접근법 하 배출권거래제에서 사업장 설비의 단위생산활동에 대한 CO₂ 배출량의 벤치마크 도출이 어려울 경우 이를 보조하는 수단 또는 벤치마크 수준을 결정하는 척도로 통합환경관리제도 하의 BATq 기준서 정보를 활용하기 위한 법·제도적 근거를 마련하고 있었다. 다섯째, EU와 한국 모두 탄소시장 상쇄접근법 추진 시에 UNFCCC의 CDM 사업 활용을 허용하기 때문에, BAT 베이스라인 방법론의 적용이 원칙적으로 가능하였으나, BAT 베이스라인 방법론이 실질적으로 적용된 CDM 감축사업 자체가 찾기 힘든 상황이었다.

이처럼 EU와 한국은 세 가지 정책 영역 전 분야에서 상당한 유사성을 보이고 있었으나, EU가 한국에 비해 전반적으로 BAT 베이스라인 도입을 위한 체계가 더 효율적으로 구축되어 있으며, 관련 제도들 역시 BAT 수준에 보다 가까운 방향으로 운영되고 있다는 점에서 차이점을 찾을 수 있었다. 주요 차이점을 세부적으로 살펴보자면, 첫째, 통합환경관리를 위한 BATq 기준서 정보 수준의 경우, EU 기준서가 한국 기준서 대비 이산화탄소를 제외한 대상 온실가스의 범위가 더 넓고, BATq 연계배출수준 정보를 보다 세분화하여 제시하며, 에너지 소비와 같은 기타 환경성과 정보도 제공하고 있음을 확인하였다. 둘째, EU에서는 BATq 기반 배출기준의 적용을 의무화하고 있는 반면, 한국은 BATq 기반 배출기준의 적용을 의무화하고 있지 않으며 BATq 배출기준이 용이하게 적용될 수 있도록 지원하는 방안의 일환으로만 적용하는 수준에 그치고 있었다. 셋째, 탄소시장 거래접근법 차원에서, EU 배출권거래제는 BAT 기반 벤치마크 도출 시, 기존 통합환경관리제도를 위한 BATq 기준서 상의 데이터 및 기타 문헌을 제도적으로 활용함으로써 기 구축되어 있는 정보자원의 활용 및 연계를 공식적 절차로서 정착시킨다. 반면, 한국은 국내·외 최신 기술수준 정보와 전문가 의견을 참고로 개별 사업별로 BAT를 결정하여 고시하도록 하고 있어, 활용 가능한 타 정책의 기존 정보자원과의 효율적 연동이 부족한 상황이었다. 넷째, 탄소시장 거래접근법 하 제품 벤치마크 수준의 경우, EU는 BAT에 준하는 엄격한 성과인 업계 상위 10%를 기준으로 벤치마크를 설정하고 이를 매년 상향하도록 하며, 2024년 벤치마크 데이터 전체의 갱신을 통해 기술진보 추이를 반영하도록 하고 있다. 이러한 노력을 통해 EU의 벤치마크는 점진적으로 BAT에 준하는 수준으로 수렴되어져 갈 것으로 예상된다. 즉, EU의 벤치마크는 BAT를 지향하고 있다는 점이다. 하지만, 한국은 아직 BAT 기준 대비 상당히 부족한 업계평균배출 수준을 제품 벤치마크 개발 시 적용하고 있었다. 다섯째, 탄소시장 상쇄접근법 차원에서, EU는 유엔기후변화협약 선진국 간의 공동이행 사업 참여를 통해 BAT 베이스라인 방법론 적용에 관한 경험을 축적할 수 있었던 반면, 한국은 국내 배출권거래제 외부사업 제도 하에서 BAT 베이스라인을 적용한 사례를 확인할 수 없었다.

결론적으로, EU는 BAT 개념을 통합환경관리, 탄소시장 거래접근법, 탄소시장 상쇄접근법이라는 세 개 정책영역에 모두 적용하고 있고, BAT 관련 세 개의 정책 영역들을 상호 연계함으로 BAT 적용 시 효과 및 효율성을 강화하고 있었다. 물론 EU가 통합환경관리제도 하에서 기존에 구축한 BATq 기준서는 향후 SDM 하 BAT 베이스라인 적용을 지원하기에는 부족한 수준이나, 세 개 정책 하에서 BAT 기반 요소들을 점진적으로 강화하고 있다. 한국의 경우, 통합환경관리제도하 BATq 기준서가 방대하게 마련되어 있고, 각 정책영역별로 BAT 적용을 위한 법적 제도는 구축되어가는 추이이나, EU 기준서의 경우와 마찬가지로 한국 기준서도 SDM의 BAT 베이스라인 정보로 활용하기에는 부족한 상태였으며, 탄소시장 거래접근법과 상쇄접근법 하 실제 BAT 적용 현황도 확인하기 어려웠고, 정책간의 상호 연계도 약한 수준이었다.