파리협정에 따른 적응 보고의 의의와 우리나라의 참여방안 고찰

2.1. 기후변화 적응

유엔기후변화협약(UNFCCC: United Nations Framework Convention on Climate Change)에서는 지구 기후시스템이 위협을 받지 않을 수준으로 대기 중 온실가스 농도 안정화라는 목적 달성을 위해 온실가스 감축 조치와 함께, 기후변화에 적응하기 위한 조치를 취할 것을 포괄적으로 규정한다.⁶⁾ 2002년 10월 개최된 COP8에서 채택된 델리선언문에서도 기후변화 적응의 중요성이 담겼다(Park et al., 2010). 하지만 과거에는 교토의정서를 중심으로 온실가스 감축이 강조되어 온 것이 사실이다. 그러다가 2007년 발간된 제4차 IPCC (International Panel on Climate Change) 평가보고서(IPCC, 2007)에서 온실가스의 감축 상황에서도 이미 배출된 온실가스로 인해 발생하는 기후변화 영향에 대한 적응 필요성을 강조한 것을 계기로, 2007년 개최된 COP13에서는 기후변화 적응의 중요성이 본격적으로 이슈화되고 감축과 함께 적응도 포괄적으로 고려하는 기후변화 대응체제 구축을 위한 논의 착수가 결정되었다. 이후 2010년 개최된 COP16에서는 각국의 기후변화 적응 노력과 국가적응계획(NAP: National Adaptation Plans)의 수립·이행 등을 촉구하는 칸쿤 적응프레임워크(Cancun Adaptation Framework)의 설립이 합의됨에 따라 각국의 적응행동이 활성화되기 시작하였다.

이러한 과정을 거쳐 2015년 말 COP21에서 채택된 파리협정에서는 온실가스 감축과 함께 적응을 기후변화 대응을 위한 핵심요소(key component)로서 규정하였다. 특히 지속가능발전에 기여하고 적절한 기후변화 적응을 보장하기 위해 적응역량을 강화하고 회복력을 증진하며 기후변화 취약성은 감소시킨다는 글로벌 적응목표가 최초로 수립되었다. 또한 적응 정보의 보고 기제로서 적응보고서 제출이 새롭게 규정되었다. 즉, 파리협정을 통해 기후변화 적응이 온실가스 감축과 동등한 위상을 확보한 동시에, 적응을 위한 전 지구 차원의 목표와 목표 달성방안의 일환으로서 각국의 적응노력에 관한 정보를 담는 적응보고서의 제출이 함께 규정되면서 실질적인 적응행동 촉진방안이 마련된 것이다.

2.2. 국제체제에서 정보 보고의 의의

파리협정체제의 가장 두드러진 특징 중 하나는 투명성 강화이다.⁷⁾ 여기서 투명성이란 정보의 측정·보고·검증과 관련된 활동을 의미한다. 교토의정서가 감축 중심의 하향식 목표 설정방식과 구속력 있는 목표 이행 준수(compliance) 메커니즘을 활용한 경성법(hard law)적 접근법에 기반을 둔 것과는 달리, 파리협정은 감축, 적응, 재정, 기술 등 다양한 요소를 포괄하고 상향식의 목표 설정방식과 목표의 이행을 촉진하는(facilitative) 체계를 도입한 연성법(soft law)적 접근법에 기반을 두고 있다. 대신, 이러한 연성적인 접근법을 보완할 수 있는 장치들을 두었는데, 그 보완 기제의 핵심이 바로 투명성 향상이다. 즉, 파리협정은 각국 그리고 전 지구 차원의 기후변화 대응행동과 그 이행상황을 지속적으로 파악하여 필요한 경우 행동을 개선 또는 교정해 나갈 수 있도록 관련 정보의 보고 및 점검체계를 강화한 특징을 보인다.

이러한 투명성의 중요성은 국제체제에 관한 연구에서도 확인할 수 있다. Mitchell (1998)은 국제적인 체제 이행을 위한 각국의 행동을 견인하고 그 이행 효과의 증진을 위해 투명성이 중요함을 강조한다. 강화된 투명성체계를 통해 보고된 정보를 바탕으로 참여자의 행동을 파악하고 국제체제가 추구하는 목적의 달성도를 평가할 수 있기 때문이라는 설명이다. 또한 이렇게 공유된 정보는 행위자 간 상호 학습효과 및 지원 협력 증진에도 긍정적으로 기여함으로써 국제체제의 효과를 향상시킨다고 보았다. 특히 환경 관련 국제체제의 경우, 환경상태와 환경 개선을 위한 참여자의 행동에 관한 정보 보고가 중요하다고 평했다. Deprez et al.(2015) 역시 투명성체계는 각국의 행동을 촉진하고 협정 참여자 간 상호 신뢰를 구축해 공동 행동(Collective action)을 견인함으로써 파리협정의 성공적 이행에 기여할 수 있다고 강조한다.

2.3. 적응 보고에 관한 선행연구 검토

적응 정보의 보고는 국가 차원에서 그리고 국제적으로도 상당한 의미를 지닌다. Kato and Ellis (2016)에 따르면, 적응 보고를 통해 적응 수요와 행동에 대한 우선순위를 파악할 수 있고, 적응목표에 대한 진전 상황을 평가할 수 있으며, 나아가 지원이 필요한 적응 분야를 식별하여 국제적인 자원(resources) 동원의 기회를 모색하고 적응 계획의 수립과 이행 경험에 대한 상호 공유 기회를 제공한다는 설명이다.

실제로 과거, 각국이 UNFCCC에 제출한 국가보고서(NC: National Communication)를 바탕으로 기후변화 영향과 취약성을 평가하고 각국의 적응계획이나 정책 및 조치 그리고 장애요소 등을 확인·점검하는 연구가 다수 수행되어 왔다(Biesbroek et al., 2022; Ford et al., 2015; Mullan et al., 2013; Skelton et al., 2019; Warrick, 2000).⁸⁾ 또한 NC를 바탕으로 전 지구 차원의 적응노력을 평가하는 연구도 수행되었다(Lesnikowski et al., 2015). 이들 선행연구들은 모두 NC를 주요 자료원으로 활용하였는데, 다수의 연구에서 분석을 위한 적응 정보의 부족 문제를 한계점으로 지적하였다. 특히 UNEP (2017)과 Kato and Ellis (2016) 등은 기존의 NC나 NAP, 그리고 NDC를 통해서도 적응 정보를 일부 습득할 수는 있지만, 전 지구 차원의 적응노력을 평가하기 위해서는 각국에 의한 충분한 관련 정보의 보고가 이루어져야 하며 이러한 정보 간에 일관성을 확보하는 것이 중요하다고 제기한다. 따라서 적응 관련 충분하고 일관된 정보를 확보함으로써 적응에 대한 투명성을 향상하고자 하는 취지에서, 파리협정에서는 적응 정보의 보고를 담당하는 적응보고서라는 새로운 수단의 도입을 규정한 것으로 볼 수 있다.

이에 본 고에서는 파리협정에서 정하는 적응보고서란 과연 무엇인지를 그 목적, 의의, 그리고 포함정보 등을 통해 살펴보고, 특히 보고수단 간 비교 분석을 통해 적응 보고를 위한 우리나라의 전략적 대응방안을 모색하고자 한다. 적응보고서에 관한 국내 연구는 부족한 실정이며, 국외 연구도 대부분 파리협정 채택을 전·후하여 적응보고서에 어떠한 정보가 담겨야 하는지 제시하는 수준에 그치고 있다. 본 연구는 파리협정 후속협상을 통해 적응보고서 추가지침이 채택되면서 적응보고서에 담겨야 할 정보목록이 확정된 이후 수행된 연구로서, 파리협정에 따라 변화된 적응 보고체계를 비교하고 특히 각국이 제출한 적응보고서를 분석하여 작성된 보고서의 유형과 포함된 정보의 현황을 점검하고 앞으로의 향방을 전망함으로써 우리나라가 취해야 할 전략적 방안을 제시한다는 점에서 선행연구와 차별성을 지닌다.

3.1. 파리협정의 적응보고서

적응보고서의 제출은 파리협정 권고사항이다. 파리협정 제7조에서는 각국의 적응행동 및 국제협력 강화를 촉구하며, 이를 위한 기후변화 영향 평가와 적응계획의 수립·이행, 이행상황에 대한 모니터링 및 평가, 개도국의 적응행동 지원 등을 규정하였다(United Nations, 2015). 특히 각국이 적응행동 및 계획, 우선순위와 이행상황, 지원 수요 등에 관한 정보를 담은 적응보고서를 주기적으로 제출·갱신하도록 권고하였다. 적응보고서는 그 자체적인 단독(independent) 보고서(ADCOM: Adaptation Communication)로도 제출이 가능하지만,⁹⁾ NDC나 국가적응계획(NAP), 국가보고서 (NC)의 일부로 포함시켜 제출하거나 이들과 연계하여 제출도 가능하도록 허용하였다.¹⁰⁾ 단, 어떤 방식을 취하더라도 적응보고서로서 공공등록부상 기록이 요구된다. 전지구적 이행점검(GST) 절차 시행 시에 적응보고서를 고려하여 적응행동의 이행 강화를 모색하도록 하였다. 또한 파리협정 제13조에서는 강화된 투명성체계를 통해 기후변화 영향 및 적응행동과 관련된 정보를 정기적으로 보고하도록 규정하였다.

이후 파리협정 후속협상을 통해 적응보고서 추가지침이 마련되면서,¹¹⁾ 적응보고서의 목적과 포함정보 등이 구체화되었다. 적응보고서 등록을 위한 온라인 형태의 임시 공공등록부도 UNFCCC 웹페이지상에 설치되었다.¹²⁾ 또한 투명성체계 지침 채택을 통해 적응보고서를 격년투명성보고서(BTR)의 일환으로 또는 이와 연계하여 제출이 가능하다는 점이 추가로 설정되었다.¹³⁾

3.2. 적응 보고 수단별 비교

파리협정을 계기로 적응 정보의 보고 수단이 기존의 NC와 NAP에서 NDC, BTR, ADCOM으로까지 확대되었다. NC 제출은 유엔기후변화협약에 의해 규정된 사항이다. 유엔기후변화협약(12조)에서는 당사국으로 하여금 협약의 이행과 관련된 정보를 제출하도록 하였다. 이에 따라 1999년 부속서Ⅰ국가에 대한 NC 가이드라인이 마련되고, 이어 2002년에는 비부속서Ⅰ국가 대상의 NC 가이드라인이 채택되었다. NC는 협약의 이행 상황 점검을 목적으로 포괄적 사항을 담도록 하고, 적응 관련해서는 기후변화로 인한 영향과 그 대응조치에 관한 정보를 포함할 것을 권고한다. 동 가이드라인에 기초하여, 이후 각국은 적응 정보를 포함하는 국가보고서를 4년 내외의 주기로 제출해오고 있다. 또한 2010년 설립된 칸쿤 적응프레임워크에 따라 적응행동을 위한 전략과 조치 등의 계획을 담은 NAP의 수립·제출이 촉구되면서 개도국, 그 중에서도 특히 최빈개도국을 중심으로 NAP 제출이 이루어져 왔다. 일정한 제출주기를 정하고 있지는 않으며, 2015년부터 현재까지 총 34개 개도국이 자발적으로 NAP을 수립해 제출한 것으로 파악된다.¹⁴⁾ 하지만 엄밀히 말하면 NAP은 적응 정보의 보고수단이라기 보다는 일종의 적응계획 수립을 위한 지원도구에 해당한다.

NDC는 국가결정기여로서 온실가스 감축목표, 적응행동 등 파리협정의 목적 달성에 기여할 만한 사항을 각국이 스스로 정해 담을 수 있다. 2020년을 시작으로 5년 주기로 제출이 요구된다. 현재까지 194개국이 NDC를 제출한 가운데, 이 중 146개국이 적응 정보를 포함한 것으로 파악된다.¹⁵⁾ 감축부문에 대해서는 별도 세부지침이 마련되었지만,¹⁶⁾ NDC에 담긴 적응 정보에 대한 별도의 지침은 제시되지 않았다. BTR은 각국의 적응을 포함해 기후변화 대응행동의 이행상황을 점검하기 위한 보고서로서 2024년부터 2년 주기로 제출이 요구된다. NC, NDC, BTR과는 달리 ADCOM은 적응 정보만을 담는 보고서로서 적응행동에 대한 가시적 효과와 감축-적응 간 균형 증대, 적응행동과 적응 수요에 대한 식별 및 공유, 적응행동 및 개도국 지원 강화, GST 투입자료로서 활용 등을 목적으로 한다(UNFCCC, 2019a). 따라서 적응 관련해 보다 상세하고 포괄적인 정보 제출을 요청한다. 보고서의 제출주기는 정해지지 않았다. 이처럼 어떤 보고 수단을 택하느냐에 따라 목적과 제출주기 및 포함정보에 차이를 보인다(Table 1 참조).

Table 1.

Overview and comparison of instruments for an adaptation communication under the Paris Agreement

3.3. 분석 및 시사점

적응 정보에 관한 별도의 기준이 제시되지 않은 NDC를 제외하고는 그 외 모든 수단에서 공통적으로 국내 여건, 기후변화 취약성과 위험 및 영향, 적응 정책 및 조치 등에 관한 정보의 제출을 권고하고 있다(Fig. 1 참조). 특히 기존의 NC나 NAP과 비교해, 파리협정에 의해 새롭게 마련된 보고 수단인 ADCOM과 BTR의 경우 기후변화 영향에서부터 대응을 위한 조치와 행동계획, 모니터링 및 평가체계, 계획의 이행결과 및 성과, 장애요소와 국제협력 등에 관한 정보까지 적응 전 과정에 대한 정보와 함께 국내뿐만 아니라 국제적인 측면까지 고려해 보다 포괄적인 정보의 제출을 요구하는 것을 알 수 있다. 형식적으로는 ADCOM과 BTR이 각각 사전적으로 행동 목표나 계획을 보고하고 사후적으로 계획의 이행상황을 보고하는 정보 제출 수단임에도 불구하고, 이 둘이 상당히 유사한 범위와 종류의 정보 제출을 요구하고 있음을 확인할 수 있다.

Fig. 1.

Information coverage by instrumentsSource: Drawn by the author on the basis of Table 1

특히 ADCOM의 경우 개도국에게 적응을 위한 지원 수요, 그리고 선진국에게는 개도국 지원내역을 보고하도록 하고 국제협력 현황에 대해서도 보고하도록 하고 있다는 점에서,¹⁷⁾ 향후 ADCOM을 통해 개도국은 지원 수요를 제시하고 선진국은 이를 식별해 지원하는 일종의 매칭수단으로서 기능할 여지도 있어 보인다. 이러한 측면에서 ADCOM은 적응을 위한 국내적인 노력뿐만 아니라, 개도국 지원과 같은 국제적 기여활동을 가시화시키는 전략적이면서도 효과적 수단으로도 활용될 수 있을 것이다. 한편, ADCOM의 경우 주기적인 제출 이외에 제출 주기에 대해서는 정해진 바가 없다. 다만, GST의 투입자료로서 활용을 그 목적 중 하나로 삼고 있다는 점에서, GST 시행주기와 연동하여 5년 주기 제출로 정착될 가능성도 있어 보인다. 특히 2023년 GST 절차 완료를 앞두고 2022년 말까지 적응보고서 제출이 독려된 점을 감안할 때,¹⁸⁾ 매 GST 절차 완료 직전 연도가 ADCOM의 제출·갱신 기한이 될 가능성도 있는 것으로 예상된다.

적응보고서는 기본적으로 기후변화 적응 정보에 대한 투명성 강화를 통해 기후변화 적응을 위한 각국의 노력과 국제적 지원 등의 협력을 촉진함으로써 글로벌 적응목표 달성을 견인하기 위한 일종의 현실적(Pragmatic) 수단으로 볼 수 있다. 이것이 적응보고서를 GST를 위한 주요 투입자료로 삼는 이유이기도 하다. GST는 파리협정의 목적 달성을 위한 전 지구 차원의 이행상황을 주기적으로 평가하는 절차이다. 따라서 그 시행과정에서 적응과 관련해서는 글로벌 적응목표에 대한 달성도 평가가 중심이 될 것이 자명하다. 앞 장에서 설명한 바와 같이 적응역량의 강화와 회복력 증진, 기후변화 취약성 감소가 글로벌 적응목표의 주된 내용이다.¹⁹⁾ 이는 GST의 주요 투입자료인 적응보고서에 적응역량과 회복력, 취약성 등을 평가할 수 있는 정보들이 담겨야 한다는 것을 의미한다. 이러한 관점에서 각국에 의한 기후변화 위험 및 영향, 취약성 등에 관한 상태 정보, 그리고 적응 정책 및 조치, 장애요소 및 지원 수급 등 적응역량 및 회복력을 평가할 수 있는 구체적인 적응행동에 관한 정보의 보고가 매우 중요함을 시사한다. 또한 GST 시행과정에서 집합적 노력을 평가하기 위해서는 각국이 제출한 정보의 취합이 필요하다는 면에서 NC, NAP, NDC, BTR 중 어떠한 보고 방식을 취하더라도, 중장기적으로는 결국 ADCOM 정보지침을 준용해 보다 일률적이고 일관되게 정보의 보고가 이루어지는 방향으로 수렴해 나가야 할 것으로 예상된다.

4.1. 우리나라의 적응 정보 보고 현황

우리나라는 5년을 이행 기간으로 하는 『국가 기후변화 적응대책』을 2010년부터 세 차례에 걸쳐 수립해오고 있으나, NAP을 별도로 제출하지는 않았다. NAP은 기본적으로 개도국, 그 중에서도 특히 최빈개도국을 대상으로 제출이 요구되기 때문이다. 우리나라는 NC를 2019년까지 총 네 차례에 걸쳐 수립해 제출하였다. NC에 적응 정보를 담긴 했지만, 제4차 NC의 사례를 보면 전체 114페이지 분량의 보고서에서 적응 정보는 불과 8페이지에 불과하며 기후변화 현황과 전망, 기후변화 영향 및 취약성 평가, 적응 조치 등에 관해 매우 간략하게만 기술하고 있다.²⁰⁾

파리협정에 따라 2016년 말에 제출한 1차 NDC와 2020년과 2021년 말에 각각 제출한 NDC 수정본 및 상향 갱신본에서도 2페이지 분량의 간략한 적응 정보를 담고 있지만, 이를 적응보고서로서 공공등록부상에 등록하지는 않은 상태이다. 2021년 9월 제정된 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법」에서 적응보고서의 제출 가능성을 제시했지만,²¹⁾ 아직까지 그 제출여부나 방식에 대해 정부 차원의 공식적인 입장 표명이 이루어진 바가 없다. 한편, 2024년부터 제출이 요구되는 BTR은 파리협정에서 정한 의무사항으로서 우리나라는 BTR 제출을 계획하고 있다. 반드시 기재가 요구되는 필수정보 이외에, 적응과 같은 선택적 정보의 포함여부와 그 기술범위에 대해서는 아직 입장이 정해지지 않은 상황이다. 하지만 그간 제출해온 NC나 격년갱신보고서(Biennial Update Report)의 작성사례를 참고할 때, 우리나라는 BTR 지침을 최대한 준용하여 적응 정보를 포함한 보고서 작성이 예상된다.

4.2. 각국의 적응보고서 유형

파리협정에 의거하여 적응보고서를 위한 임시 공공등록부가 개장하였다. 2022년 2월 말 기준, 미국, EU, 일본, 중국, 멕시코를 포함한 40개국이 등록부상에 적응보고서를 제출·등록하였다(Table 2 참조).²²⁾

Table 2.

Types of adaptation communications submitted

이 중 최대 다수인 22개국이 독자적인 ADCOM 형태로 보고서를 작성하고, 16개국은 NDC의 일환으로 보고서를 제출하였다. 그 외 동티모르는 NAP과 연계하여 그리고 뉴질랜드는 NC의 일환으로서 보고서를 제출하였다. 적응 정보만을 포함하는 ADCOM이나 NAP이 아닌, NDC나 NC의 일환으로 보고서를 제출하는 경우 해당문서에서 적응 관련 정보가 담긴 페이지를 별도로 기재토록 하고 있다. 뉴질랜드와 러시아를 제외한 모든 선진국은 ADCOM의 형태로 보고서를 작성한 반면에,²³⁾ 개도국의 경우 ADCOM NDC가 제출형태에 있어 우위를 차지한다. 이는 보다는 선진국은 감축목표를 중심으로 NDC를 작성해 제출한 데 반해, 대부분의 개도국은 적응 정보를 포함해 NDC를 작성·제출했기 때문으로 볼 수 있다.

적응보고서의 구성이나 분량은 국가별로 상당한 차이를 보인다. 특히 NDC의 일환으로 보고서를 제출한 경우, NDC의 적응 정보에 대해서는 별도의 가이드라인이 마련되지 않았기 때문에 포함정보의 수준과 범위는 매우 다양한 것으로 파악된다. ADCOM과 비교해 분량도 상대적으로 짧은 경우가 많아 제한적인 정보만을 단순 나열식으로 제시하고 있는 경우가 빈번했다. 반면 ADCOM의 형태로 보고서를 작성한 경우 비교적 일정한 체계를 갖추고 있었으며, 적응보고서 추가지침에 기초해 국가 여건이나 법제적 기반, 기후변화 영향, 리스크 및 취약성, 적응 전략 및 정책, 지원 수요 및 지원 현황, 적응 행동 및 계획의 이행 등에 관한 정보를 다수가 포함하고 있는 것으로 파악된다(Table 3 참조).

Table 3.

Examples of ADCOM contents

4.3. 평가 및 전망

기후변화 적응은 그간 개도국 위주로 관심을 두는 개도국 중심 이슈로 간주된 것이 사실이다. 하지만 기후변화 심화로 인해 전 세계 곳곳에서 피해가 속출하면서 적응의 중요성이 점점 더 강조되고 있다. 이러한 맥락에서 2021년 11월 영국 글래스고에서 개최된 COP26에서는 적응과 적응재원이 핵심의제로 부상하고, 특히 2022년 말 개최되는 COP27까지 각국의 적응보고서 제출이 촉구되었다. 적응보고서의 제출은 파리협정에 따른 의무사항은 아니고 권고사항에 해당하나, 선·개도국 모두에 의한 적응보고서의 작성·제출이 빠르게 확대되는 추세로서 미국과 EU, 일본, 중국 등을 포함한 다수의 주요국들은 이미 적응보고서의 제출을 완료한 상태이다. 특히 COP27이라는 적응보고서의 제출 권고시점을 앞두고, 2022년 중에 적응보고서의 추가 등록이 빠르게 늘어날 것으로 전망된다.

현재의 추세대로라면 선진국들은 주로 단독 ADCOM 형태로 적응보고서를 제출할 가능성이 높아 보인다. 또한 부속서 I 국가의 제8차 NC 제출기한이 2022년 말이라는 점을 감안하면,²⁴⁾ NC의 일환으로서 보고서를 제출할 여지도 있어 보인다. 반면에 개도국의 경우 이미 다수가 자국의 NDC에 적응 정보를 포함해 제출한 점과 별도의 ADCOM을 작성할 역량이나 여건이 부족할 수 있다는 점에서 NDC의 일환으로서 적응보고서를 제출할 가능성이 상대적으로 높아 보인다. 파리협정(7조 10항)에서 적응보고서가 개도국에게 추가적인 부담이 되어서는 안 된다고 제시하고 있기 때문이다. 하지만 동시에, 적응보고서가 개도국의 적응을 위한 지원 수요를 공표하는 수단으로 작동할 수 있는 점을 고려하면, 개도국 역시 ADCOM 형태로 보고서의 작성·제출을 점차 확대시켜 나갈 것으로 예상된다.

한편, 적응보고서가 GST를 위한 투입자료로서 적응목표 달성을 향한 국제사회의 집합적 노력을 평가하는 데 활용되기 위해서는 각국이 제출한 정보를 용이하게 종합할 수 있어야 한다. 이를 위해 국가 간에 상응하고 유사한 종류의 정보를 제공하는 것이 도움이 된다는 점에서 앞으로 점점 더 NDC 보다는 일정한 작성지침을 제공하고 있는 ADCOM이나 BTR을 통한 적응보고서의 제출 필요성이 상대적으로 강조될 것으로 보인다. 또한 앞 절에서 확인한 바와 같이 ADCOM과 BTR 간 요구되는 정보가 크게 다르지 않다는 점에서, 2024년부터 BTR의 제출이 본격화되면 유사 정보의 중복 보고 부담을 피하기 위해 결국에는 의무 제출사항인 BTR로 적응 정보의 보고 채널이 수렴될 가능성 또한 존재하는 것으로 사료된다.