개발도상국의 기후변화완화 및 적응 지원을 위한 공적개발원조 재원 확보 방안

1. 서론

산업화에 따른 온실가스 배출량의 증가는 전 지구적인 기후변화의 가장 큰 원인으로 알려져 있다. 기후변화는 모든 국가에 영향을 미치지만, 특히 개발도상국의 경우 기후변화 대응 및 적응역량이 부족하여 선진국에 비해 기후변화에 의한 직접적인 피해가 더 크다(IIPCC, 2014a; I2014b). 기후변화로 인한 피해를 최소화하기 위해 기후변화의 주범인 온실가스를 배출하는 산업을 친환경산업으로 전환하려는 노력이 선진국을 중심으로 진행되고 있다. 그러나, 기존에 이미 배출된 대기중 온실가스의 대기 중 체류시간은 수 십년에서 수 백년에 이르므로 추가적인 온실가스를 배출하지 않더라도 수십년에서 수 백년간 기후변화는 지속될 것으로 예상된다(IPCC, 2013; I2014c). 이에 개발도상국의 기후변화 대응 및 적응을 위한 선진국의 지원은 불가피하다(Woo, 2012).

한국은 1940년대부터 선진국으로부터 공적개발원조(Official Development Assistance: ODA) 라고 하는 무상원조를 받았고 1959년부터 무상원조는 유상원조로 대체되기 시작하여 1976년에는 무상원조를 졸업하였다(ODA, 2021). 이후 개발원조 의존비중이 점차 감소하였으며, 1991년에는 유엔개발계획(United Nations Development Programme: UNDP)으로부터 순공여국으로 인정받았다. 이후 본격적인 개발원조계획에 착수하여 1996년에는 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development: OECD)에 가입하였으며 2010년에 개발원조위원회(Development Assistance Committee: DAC) 회원국에 가입하였다. DAC 회원국에 이름을 올린 만큼 국제사회에서의 위상에 부합하는 개발원조를 실시할 필요가 있다. 그러나, 우리나라의 국민총소득(Gross National Income: GNI) 대비 개발원조실적은 DAC 회원국 중 하위에 머무는 상태이다(ODA Korea, 2021). 이에 공적개발원조 확대를 위한 재정확충방안을 모색하는 것이 절실하다.

국제연합은 GNI 대비 ODA 규모의 비율을 0.7% 이상 유지할 것을 권고하였으나, DAC 회원국의 대부분이 이를 지키지 못하고 있는 것이 사실이다. 이와 관련하여 DAC회원국의 GNI대비 ODA 규모(ODA/GNI 비율)에 미치는 요인에 대해 분석한 연구결과 GNI와 ODA/GNI 비율이 선형적으로 비례하지는 않았다. 국민소득 보다는 정부에 대한 신뢰도와 인도주의적인 원조동기가 높은 국가일수록 ODA/GNI 비율이 높은 것으로 나타났다(Lee, 2018). 이는 ODA 재원 확보를 위해서 우선적으로 국민의 ODA 신뢰를 확보하고 인도주의적 원조철학이 밑받침이 되어야 한다는 것을 의미한다(Lee, 2018). 한국의 개발재원 조성현황 및 특징을 분석한 연구에서는 정부예산 중 ODA에 할당되는 비율을 증가시키는 데에 한계를 파악하고, 이를 통해 정부 예산에만 의존하기 보다는 선진국들의 사례와 같이 시장으로부터 개발재원을 조달하는 것이 필요하다는 연구결과도 발표되었다(Jung et al., 2014). 또한, 한국은 ODA에서 양허성 차관이 차지하는 비율이 상대적으로 높은 편인데, 개발도상국의 상황에 따라 다양한 금융수단을 제공하는 것이 필요하다는 의견이 제시되었다(Jung et al., 2014). 국내기업의 해외 환경시장 진출방안에 대한 연구에서는 다자개발은행 등 국제금융기구의 활용을 확대하는 방안이 제시되었다. 또한, 단순 도급형 사업보다는 장기적이고 안정적인 수익 확보가 가능한 투자개발형 사업을 발굴하는 선진국의 사례를 통해 민간기업의 개발원조 사업 활성화를 위한 방안을 제시하였다(Kim, 2019). 이 외에도 OECD DAC 개발재원 관련 전략에 대한 연구에서는 공여국의 개발금융기관 활용방안에 대해 선진국의 사례를 분석하였다(Oh, 2019). 이와 같이 공적개발원조 재원확보 방안에 대한 지금까지의 연구는 대부분이 선진국의 사례분석을 토대로 한국에 적합한 방안을 제시하는 방식으로 진행되었다.

반면에 공적개발원조 분야 전문가의 지식과 경험을 토대로 한 정책적인 방안을 제시한 연구는 제한적이다. 본 연구의 목적은 공적개발원조분야 전문가 설문조사를 토대로 재원확보방안에 대한 방향을 제시하는 것이다. 이러한 연구결과는 기존 사례분석연구결과와 더불어 한국의 개발도상국에 대한 기후변화 적응 및 대응 재원확충방안을 수립하는 데에 기초자료로 활용될 수 있을 것이며, 궁극적으로 국제사회에서 한국의 위상을 높이는 데에 기여할 수 있을 것이다.

2. 연구방법

공적개발원조 재원확보방안을 제시하기 위해 전문가 설문을 실시하였다. 전문가들의 의견을 수렴하기 위해서 일반적으로 대면회의를 진행하는 경우가 많다. 그러나, 대면회의에서는 본인의 의견이 다른 회의 참가자들의 의견에 영향을 받기 쉽다. 주변의견의 영향을 최소화하기 위해 본 연구에서는 개별 설문방식을 사용하였고, 의견수렴을 위해서 델파이 분석을 이용하였다(Brooks, 1979; Rowe and Wright, 1999). 이는 설문을 통해 의견을 수렴하는 과정의 하나로, 첫 번째 설문에서는 전문가들에게 개별적으로 질문 또는 설문 등을 통해 의견을 받게 된다. 첫 번째 설문 과정에서는 설문 응답자들이 본인의 의견을 다른 응답자에 영향을 받지 않고 제시할 수 있도록 응답자 서로 간에 정보를 공유하지 않도록 한다. 응답자로부터 받은 첫 번째 설문결과는 유사한 내용을 하나로 묶어 몇 개의 카테고리로 분류한 후 응답자에게 다시 제시한다. 두 번째 설문에서는 응답자는 몇 개의 카테고리로 분류된 의견 각각에 대해 중요도를 숫자로 나타낸다. 세 번째 설문에서는 두 번째 설문결과 즉, 각각의 카테고리에 대해 응답자가 제시한 중요도의 평균과 표준편차 등 통계값이 응답자에게 주어진다. 즉, 세 번째 설문에서 응답자는 다른 전문가의 의견을 확인할 수 있으며 이를 토대로 본인이 중요하다고 생각하는 카테고리를 선택하도록 한다. 이러한 과정을 거쳐 전문가들의 독립된 개별의견의 수렴이 이루어지게 된다. 델파이 방법은 원자폭탄 사용량의 예측 같은 정치적인 문제로부터 그린 IT를 통한 지속가능한 발전방안 및 친환경자동차 활성화 방안 등 환경분야의 정책방안 수립 등 다양한 분야에 적용되고 있다(Baek and Park, 2015; Kim and Park, 2017). 또한, 개발도상국의 지속가능한 발전을 위한 ODA 방향에 대한 연구에도 활용되었다(Lee et al., 2018).

델파이 분석을 사용하는 경우, 다양한 전문가의 의견수렴을 위한 설문의 횟수는 제한되어 있지는 않지만 보통 3 ~ 4회의 설문이후 의견수렴이 이루어지는 경우가 많다(Brooks, 1979; Rowe and Wright, 1999). 설문대상자의 수는 정해져 있지는 않으나 20 ~ 40명으로 이루어진 연구가 많다(Baek and Park, 2015; Kim and Park, 2017). 설문을 통해 결과를 도출하는 연구에서는 설문응답자의 선정이 매우 중요하다. 본 연구에서는 환경분야 및 공적개발원조 분야 산업체, 연구소 및 대학교의 관련분야에서 5년 이상 경력을 가진 전문가를 대상으로 진행되었다. 1차 설문에 33명이 설문에 참여하였고, 2차 설문에는 27명으로 1차 설문 참여자의 82%, 3차 설문에는 23명으로 2차 설문 참여자의 85%가 참여하였다(Table 1).

Table 1.

Information of the survey subjects

3. 연구결과 및 토의

한국은 무상원조 수혜국에서 기술원조 순 공여국으로 탈바꿈한 국가인만큼 이러한 국제적인 위상에 걸맞게 국가적 차원의 ODA 지원을 확대하는 것이 바람직하다(ODA, 2021). 우리나라의 ODA 규모는 1991년 약 6천만 달러에 불과하였지만 2018년 23억 달러를 넘어서는 등 40배 이상 양적으로 성장하였다(Fig. 1). 그러나, 국민총소득(gross national income: GNI) 대비 ODA 규모는 0.2%에 미치지 못하고 있다(Fig. 1). GNI 대비 ODA 규모를 0.7% 이상으로 유지하는 것에 대해 1970년에 국제적인 동의가 있었고, 이는 이후 국제원조개발회의에서 재확인한 바 있음을 을 고려할 때 ODA 규모의 증가가 요구된다 (OECD, 2021). 2019년 ODA 규모를 기준으로 29개 개발원조위원회(Development Assistance Committee: DAC) 회원국가와 비교할 때, ODA 총액은 DAC 회원국 중 15위이지만 국민총소득 대비 ODA 비율은 25위로 하위에 머무르고 있다(ODA Korea, 2021). 따라서, ODA 규모를 증가시키는 것이 불가피하며 이를 위해 ODA 재정 확보방안을 모색할 필요가 있다.

Fig. 1.

ODA statistics of Korea between 1991 and 2018 (KOICA 2010; 2011; 2012; 2013; 2014; 2015; 2016; 2017; 2018; 2019)

공적 개발원조 재원확보 방안에 대한 전문가 설문은 총 3회에 걸쳐 진행되었다. 첫 번째 설문에서는 한국의 ODA 재원확보방안에 대해 개별 의견을 제시하도록 하였다. 그 결과 다양한 의견이 제시되었는데, 그 중 공통되는 의견을 묶어서 총 다섯 가지의 방안으로 그룹화할 수 있었다(Table 2). 두 번째 설문에서는 첫 번째 설문을 정리한 다섯 가지 방안을 모든 응답자에게 제시한 후 중요도를 숫자로(1 ~ 5?) 표시하도록 하였다. 그 결과 다섯 가지 방안에 대해 각각 평균과 표준편차를 구할 수 있었다. 마지막으로 세 번째 설문에서는 다섯 가지 방안의 평균과 표준편차를 응답자에게 제시한 후 중요한 방안을 세 개씩 선택하도록 안내하였다. 따라서, 모든 응답자가 세 번째 설문결과 특정 방안을 선택하였다면, 그 방안의 응답결과는 100%가 되며, 세 번째 방안의 응답 결과를 모두 합하면 300%가 된다.

Table 2.

Strategies for raising fund of official development assistance

설문결과 ODA 재원확보방안으로 가장 우선적으로 제안된 방안은 녹색기후기금(Green Climate Fund: GCF)과 같은 국제기금을 ODA 사업에 적극 활용하는 것이다. 기후변화 관련 국제기금에는 기후투자기금(Climate Investment Fund: CIF), 녹색기후기금(GCF), 지구환경기금(Global Environment Facility: GEF), 및 적응기금(Adaptation Fund: AF) 등 다양하다. 특히 GCF는 2010년 제16차 유엔 기후변화총회 당사국 총회에서 GCF의 설립이 승인된 이후 2013년 대한민국 인천 송도에 사무국이 출범하였다. GCF의 주요 공여국은 미국, 일본, 영국, 프랑스 그리고 독일 등이며 우리나라도 전체의 약 1%를 공여하고 있는 만큼 GCF를 효과적으로 활용하는 방법을 모색할 필요가 있다(Song and Oh, 2018).

국제기금을 효과적으로 사용하기 위해서는 국제기금의 지원체계에 대해 이해할 필요가 있다. 다양한 국제기금 중 우리나라에 사무국을 두고 있는 GCF를 예로 들어보자. GCF는 지원자금을 제공하는 기관으로 이행기구를 두고 있으며 다른 국제기금과 유사하게 다자개발은행(Multilateral Development Bank, MDB) 또는 UN 국제기구 등이 이행기구의 역할을 한다. 이 외에도 개발도상국의 정부부처 또는 공공기관 등에 해당하는 국가이행기구와 민간 금융기관 등의 민간이행기구도 존재한다(ME, 2016). 개발도상국이 GCF의 지원을 받기 위해서는 자국에 필요한 사업제안서를 이사회에 제출하고, 이사회의 검토결과에 따라 사업 승인여부가 결정된다. 이러한 절차를 통해 사업이 승인되면 개발도상국 정부 또는 민간은 이행기구를 통해 GCF로부터 지원을 받게 된다(GCF, 2020; Lee, 2017). 개발도상국의 정부 또는 민간은 선정된 사업의 공급자를 공공입찰 등의 방식으로 모집하는 경우 개발자로서 한국과 같은 공여국 기업의 참여가 가능하다. 따라서, GCF를 개발도상국에 대한 ODA 자금으로 활용하기 위해서는 GCF 이사회에서 승인되는 사업 정보를 GCF 홈페이지 등을 통해 주기적으로 파악하는 것이 필요하다. 사업정보를 확인하여 사업에 선정될 수 있도록 사전에 경쟁력을 확보하여야 할 것이다. 또한, 개발도상국 현지에 이미 진출한 기업의 경우 현지사정을 정확히 파악할 수 있다는 장점을 적극 활용할 필요가 있다(Oh, 2019).

두 번째로 우선시되는 방안은 민관파트너십을 통해 개발도상국에 대한 ODA 재원을 확보하는 것이다. 국가적 차원의 ODA 지원이 절실하지만 정부 주도 사업은 한정된 예산에서 진행되므로 규모에 한계가 있다. 따라서, 민관파트너십을 통해 민간기업이 개발도상국에 진출하는 경우 민간기업은 개발도상국에 일자리를 제공하면서 동시에 이익을 창출하는 선순환구조를 통해 지속적인 ODA 확보가 가능하다는 의견이 제시되었다. 이렇게 PPP를 통한 ODA는 국가적 차원의 ODA 재원확대의 어려움으로 인한 ODA의 정체기를 극복할 수 있는 가장 좋은 대안의 하나로 제안되고 있다(Watson, 2013). 이러한 민관협력사업은 민간기업의 이익을 창출하는 수익사업 이외에도 글로벌 사회공헌프로그램(Global CSR Program) 등 다양한 사업의 운영에 효과적인 방법임이 이미 입증되었다(Sohn et al., 2014). 이와 같이 민관협력사업의 활성화는 ODA 재원 확보에 효과적인바, 이를 위해서는 정부의 적극적인 지원이 밑받침되어야 할 것이다.

세 번째로 제시된 방안은 청정개발체제(Clean Development Mechanism: CDM)으로 인정이 가능한 온실가스 감축 사업 발굴을 통해 민간기업의 ODA 투자를 유도하는 방안이다. CDM 사업은 선진국이 개발도상국에서 추진한 온실가스 감축량을 자국의 감축분으로 인정이 가능하도록 한 제도이다 (Sutter and Parreno, 2007). 우리나라는 탄소배출권 거래제 제 2차 기간인 2018년부터 배출권거래제 할당 대상업체는 배출권의 10%까지 상쇄배출권의 사용이 가능하다. 이때, 배출권의 5%까지는 CDM 사업을 통한 감축실적(해외 사업)을 상쇄배출권으로 사용할 수 있다(ME, 2018). 탄소배출권 거래제도는 교토의정서에서 처음 제시되었으며, 교토의정서에서는 국가간의 배출권 거래만을 정하고 있지만 보다 효과적인 온실가스 배출 저감을 위해서 국가 간의 거래와 함께 기업간의 거래도 허용하였다(Son, 2014). 2015년 한국은 배출권 거래제를 시행하였으며 한국정부는 시장개입 등 다양한 방안을 통해 배출권 거래 시장의 안정화에 적극적인 의지를 보여주고 있다(Yu and Lee, 2020).

본 연구를 통한 설문결과, 위 세 가지 의견이 기후변화대응 ODA 재원확보방안 주요의견으로 수렴되었다. 이 밖에도 소수의견으로 탄소세 도입을 통해 기후변화 ODA 재원을 확보하는 방안도 제안되었다. 탄소세는 사용하는 화석연료에 함유되어 있는 탄소량에 비례하여 부과하거나 배출되는 이산화탄소량에 비례하여 세금을 부과하여 궁극적으로 화석연료의 저감을 유인하는 방법에 해당한다. 즉, 탄소세는 이산화탄소 배출량 자체를 줄이는 효과에 더하여 오염저감에 대한 지속적인 경제적인 유인을 제공하므로 저감비용을 최소화하는 데에 기여할 수 있다(Ahn and Gil, 2010; Woo, 2012).

탄소세 징수로 확보된 재원은 탄소 제로 정책으로 직접 피해를 받는 업종에 지원하는 방안도 고려되고 있다. 이와 같이 탄소세가 도입된다면 기후변화 ODA 재원뿐만 아니라 기후변화 관련 다양한 재원으로 활용될 수 있을 것이다. 이와 같이 탄소세의 효과가 긍정적으로 분석됨에 따라 이미 유럽 선진국에서는 탄소세를 이미 도입 및 시행하고 있다. 1990년 핀란드를 시작으로 1991년 스페인, 노르웨이, 스웨덴, 1992년 덴마크, 그리고 2001년 영국 등이 시행 중이다. 이들 유럽 국가들은 기존 소득세 또는 법인세 등을 감면하여 탄소세 도입에 따라 증가하는 세금 부담을 줄이는 조세중립적인 방법으로 탄소세를 도입하였다(Park and Kang, 2020; Woo, 2012). 그러나, ODA 재원을 추가적으로 확보하기 위해서는 기존 세제에 더하여 탄소세를 도입하는 것이 바람직할 것이다.

또 다른 소수의견으로는 국제질병퇴치 기여금을 인상하여 ODA 사업에 활용하는 방안이 제안되었다. 국제질병퇴치 기금은 2007년에 국제빈곤퇴치 기여금이라는 이름으로 도입되어 2017년까지 시행되었고 2017년 이후 국제질병퇴치 기금으로 명칭이 변경되었다. 국제빈곤퇴치 기여금은 선진국을 중심으로 2006년부터 항공세의 일부로 부과되거나 조세형식으로 부과되고 있는 제도이다(Park, 2006). 한국의 경우 2007년부터 한국을 출발하는 국제선 항공기 탑승객에 대해 1천 원의 기여금을 부과하고, 이를 통해 조성된 기금은 개발도상국의 빈곤퇴치 사업에 사용되었다. 2017년부터 국제질병퇴치 기여금이라는 이름으로 변경되어 개발도상국의 보건 사업에 사용되고 있다. 이러한 국제질병퇴치 기여금의 비용효과적인 사업방식으로는 국제 보건이니셔티브에 대한 기여 및 국제 의약품 개발파트너십과의 협력방안이 제안되기도 하였다(Kim, 2020). 현행 시행되고 있는 질병퇴치기여금을 인상한다면 인상분을 ODA 재원으로 활용할 수 있을 것이다.

4. 결론

본 연구에서는 ODA 재원확보방안을 도출하기 위해 환경기금 관련전문가 설문을 이용하였다. 그리고 설문결과의 수렴을 위해서 델파이 방법을 사용하였다. 연구결과 ODA 재원확보를 위해 가장 우선적으로 제안된 방안은 녹색기후기금(Green Climate Fund: GCF) 등 국제기금을 적극 활용하는 방안이었다. 두번째로 많은 응답자가 고려한 방안으로는 민관파트너십 확대를 통해 민간재원을 ODA 사업으로 유도하는 방안이었다. 세 번째로 우선시되는 방안은 CDM으로 인정이 가능한 온실가스 감축 사업 발굴을 통해 민간기업의 ODA 투자를 유도하는 방안이다. 이 외에도 소수의견으로 탄소세 도입을 통해 기후변화 ODA 재원을 확보하는 방안, 그리고 국제질병퇴치 기여금을 인상하여 인상분을 ODA 재원으로 사용하는 방안도 제안되었다. 본 연구는 ODA 재원의 확보방안을 대해 전문가 설문을 통해 도출하였다는 데에 의의가 있다. 그러나, 연구결과 제시된 재원확보방안을 실행하기 위한 구체적인 방법이 제시되지 않았다는 점에서 한계가 있다. 본 연구는 향후 선진국들의 ODA 재원확보방안 및 실행방법에 대한 종합적인 분석을 토대로 우리나라 실정에 적합한 방안을 모색하는 데에 기초자료로 활용될 수 있다.

Acknowledgments

이 논문은 2021학년도 평택대학교 학술연구비 지원에 의하여 연구되었음.

This paper was supported by the Research Fund, 2021, Pyeongtaek University in Korea.

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