생태계 부문의 기후변화 적응 갭 분석

4.1 생태계 목표설정 및 현황

기후변화 적응목표를 설정하고 적응 갭을 도출하기위해 국가 기후변화 적응 대책 리스크 기반 지표를 선정하여 국내외 데이터 가용성 평가를 수행하였다. 데이터 가용성 평가는 Jang et al.(2020)에서 수행한 생태계 부문 국가 기후변화 적응대책 리스크 기반 국내 데이터 가용성 평가 결과를 참고하였다. <Table 2>에서 보이는 바와 같이 총 3개 리스크 기반 3개 지표(멸종위기종(생태계 교란 생물) 연안서식지, 산불)와 전문가 판단에 의한 1개 지표(보호면적(육상, 해양)) 추가로 총 4개의 지표를 선정하였다. 지표별 데이터 가용성 평가 결과 국내에서는 국가통계포털, 산림청 등과 같은 부처에서 관련 데이터가 구축되어있었다(KOSIS (Korean Statistical Information Service)). 국외의 경우 IUCN (International Union for Conservation of Nature) 주도하에 생태계 관련 업무가 이루어졌고 CBD (Convention on Biological Diversity)에서 2011 ~ 2020년까지 Aichi Biodiversity Target(아이치 타켓)을 지정하여 생물 보존에 기여하고 있었다(CBD (Convention on Biological Diversity)). Aichi Biodiversity Target은 5개의 전략적 목표와 총 20개의 하위 목표로 구성되어 있었으며 본 연구범위와 일치해 생태계 부문의 대표 지표별 적응목표를 설정하는데 적극적으로 활용하였다.

Table 2.

Adaptation Goals by Index based on NAP climate change risk

생태계 부문의 「제2차 국가 기후변화 적응대책」 리스크 중 ‘기후변화에 취약한 국내 고유특산종 멸종위기 가속화’에 대한 지표로 멸종위기종과 생태계 교란 생물을 선정하였다. 국가통계포털에서 국내 멸종위기종 지정현황을 정리하면 <Table 3>과 같으며 증가하는 경향을 보였다. 국외에서는 IUCN (International Union for Conservation of Nature)의 Red List를 통해 멸종위기종 목록을 관리하고 있으며 13만 4,000종 이상이 등재되어 있다. Red List는 앞으로 16만 종의 평가를 목표로 하고 있으며 이는 현재 대비 약 20% 증가한 수치이다. 이때 멸종위기 지정 종수는 생태계 건강성을 보여 주는 척도로 활용되며, 생물 다양성을 보전하고 건강한 생태계의 회복을 목표로 지정된다. CBD의 아이치 타켓 중 아이치 타켓 12는 알려진 멸종위기에 처한 종들의 멸종을 방지하고 그들의 보존 상태 개선(멸종위기종)을 목표로 하고 있어 본 리스크와 관련 있음을 확인하였다. 국내 생태계 교란 생물은 한국 외래생물 정보시스템에서 환경부고시 제2016-112호에 따라 총 35종에 대한 지정현황을 확인하였다(Information of Korea Alien Species). 국외에서는 IUCN 주도하에 GISD (Global Invasive Species Database) 등 플랫폼을 활용하여 아이치 타켓 9를 목표로 교란 생물을 관리하고 있다. 이때 아이치 타켓 9는 외래종 보호와 통제에 관련한 내용으로 침습적 외래종과 경로를 파악해 우선순위를 정하고, 우선종을 통제하거나 근절하며, 이들의 도입을 막기 위한 경로 관리 방안 마련을 목적으로 하고 있다. 이에 본 연구는 멸종위기종과 생태계 교란 생물 지표에 대해 현재 국내에서 식별된 종에서 약 20% 증가한 약 320종의 멸종위기종 지정, 아이치 타켓 12 (extinction prevented), 아이치 타켓 9 (invasive alien species prevented and controlled)를 적응목표로 설정하였다.

Table 3.

Endangered Species

‘해수면 상승과 파후(도)패턴 변화로 인한 연안서식지(갯벌) 감소’ 리스크 지표로 연안서식지를 선정하였다. 연안서식지 면적은 <Table 4>와 같이 국가통계포털에서 1987년, 1998년, 2003년, 2008년, 2013년, 2018년 총 6개년에 대한 현황을 확인할 수 있었으며 연안서식지 면적이 감소하는 경향을 확인하였다. 국외에서는 ‘OECD 주요국(한국, 이탈리아, 일본, 독일, 영국, 미국, 프랑스, 호주)의 람사르협약 지정 습지 면적’과 ‘세계 주요 갯벌 현황’에 대한 자료를 확인할 수 있으나 람사르협약 지정 습지 면적은 갯벌만 포함된 수치가 아니었고 갯벌 면적에 대한 추세 파악이 어려웠다. 그에 확인할 수 있는 데이터들을 종합하여 전문가들과 논의 하였지만, 갯벌 관련 국내외 정량적 데이터 확인과 변화양상이나 달성 목표를 찾기 어렵다는 결론을 통해 감소 추세를 보이는 국내 갯벌 면적 중 최고 높은 면적을 보였던 1987년의 연안습지 면적 도달을 적응목표로 설정하였다.

Table 4.

Mud Flat Areas

‘산불(화재) 증가로 인한 수목 피해’ 리스크에 대한 지표를 산불로 선정하였다. 국내 산불 발생 건수 및 피해 현황도 다른 지표와 마찬가지로 국가통계포털에서 확인할 수 있었으며 산림청에서 매년 수립하는 「K-산불방지종합대책」을 통해 지자체별 산불 방지 대책 수립을 권고하고 있음을 확인하였다(Korea Forest Service, 2020). 또한, 관련 부처에서 발간하는 산불통계 연보를 통해 국내뿐만 아니라 국외 산불 발생 현황을 확인하였다. 본 연구는 국외 중 미국 산불 발생 현황에 초점을 맞추었으며 미국의 경우 Forest Service 포털을 운영하며 산불 적응위원회를 통해 산불 방지 방법 및 산불 발생 시 대피 방법 등 산불 발생과 관련하여 수립된 내용을 확인할 수 있다(US Forest Service). <Table 5>에서 2010 ~ 2020년 동안 국내 산불 발생 건수와 2010 ~ 2019년 동안 미국 산불 발생 건수 추이를 비교해 보면 국내 산불 발생 건수는 증가 추세를 보이지만, 미국 산불 발생 건수는 감소 추세를 보이는 것을 알 수 있다. 이에 본 연구는 「K-산불방지종합대책」의 정책목표인 ‘효과적이고 선제적인 대응으로 산불발생 및 피해 최소화’와 국내 산불 발생 감소를 적응목표로 설정하였다. 또한, 본연구가 국제적 기준을 따라 정량적 목표 설정을 목표로 하는 만큼 2010년 71,971건 대비 2019년에 49,492건으로 32% 산불 발생 감소를 보인 미국의 사례를 따라 국내 산불 발생 건수도 국내 산불 발생 건수도 2020년 620건 대비 32% 감소한 421건을 적응목표로 설정하였다.

Table 5.

Forest Fire

보호 면적(육상, 해양)의 경우 전문가 논의를 통해 추가된 것으로 「제2차 국가 기후변화 적응대책」 리스크와 연계되는 항목은 없다. 국내 보호 면적(육상, 해양) 현황은 한국 보호지역 통합DB 시스템에서 확인할 수 있었다(KDPA (KOREA Database on Protected Areas)). 해당 포털에 따르면 2021년 기준 국토면적 대비 중복 제외 한 육상 보호 면적은 16.86%, 해양 면적 대비 중복 제외 한 해양 보호 면적은 2.12%이다. 또한, World Bank(세계은행) 데이터 구축 시스템에서 2016년부터 2018년까지의 면적 대비 육상, 해양 보호 면적을 알 수 있었다. CBD의 아이치 타켓 중 아이치 타켓 11은 보호 면적증가와 향상을 목표로 하고 있으며, 구체적으로는 육상 보호지역을 17%, 해양 보호지역을 10% 이상 확대토록 권고하고 있다. 이에 본 연구는 국제적 기준에 따라 현재 국내 육상 및 해양 보호 면적을 증가하도록 권고하는 아이치 타켓 11을 적응목표로 설정하였다.

4.2. 적응 갭 분석

앞서 설정한 정량적 적응목표 대비 지난 10년간 추세를 비교해 보면 <Fig. 1>과 같다. 기후변화에 취약한 국내 고유특산종 멸종위기 가속화에 대한 지표는 멸종위기 종과 생태계 교란 생물이며 적응목표는 국내에서 식별된 종에서 약 20% 증가한 약 320종의 멸종위기종 지정이다. 멸종위기종 지정 종수는 꾸준히 증가하는 경향을 보이지만, 2017년 이후 개정 사항이 없으며 267종에 머물러 있으며 멸종위기종 320종 지정이라는 적응목표에 도달하지 못하였다. 이때, 생태계 교란 생물은 연도별 통계자료가 구축되어있지 않아 함께 비교하기 어려웠다. 본 연구진이 설정한 멸종위기종 지정, 아이치 타켓 12, 아이치 타켓 9의 적응목표를 달성하기 위해서는 관련 데이터 구축 및 모니터링에 대한 정책을 증가가 필요하며 무엇보다 생물 다양성을 보전하고 건강한 생태계의 회복을 위해 생태계 건강성을 보여 주는 척도인 멸종위기종 지정을 위한 노력이 필요하다.

Fig. 1.

Climate change adaptation gap; (a) Endangered species; (b) Mud flat areas; (c) Forest fire; (d) Protected areas (Terrestrial/Marine)

해수면 상승과 파후(도)패턴 변화로 인한 연안서식지 감소 리스크에 대한 지표는 연안서식지로 적응목표는 국내 1987년 연안습지 면적 도달이다. 연안서식지 면적은 간척지 개발 등의 영향으로 감소하는 경향을 보였고 적응목표에 도달하지 못하였다. 연안서식지는 생물들의 주요 서식지로서 현재 빠르게 진행되는 기후변화로부터 생물의 서식지를 보존하기 위해 간척지 개발 정책이 아닌 연안서식지 보호 정책으로 연안서식지 증가에 대한 노력이 필요하다.

산불(화재) 증가로 인한 수목 피해 리스크에 대한 지표는 산불로 적응목표는 2020년 산불 발생 건수 대비 32% 감소한 연 421건 발생이다. 국내 산불 발생 건수는 연도별 편차는 있지만 증가하는 경향을 보이며 연 발생 건수 421의 적응목표는 달성하지 못하였다. 산불은 다른 지표들에 비해 비교적 데이터 구축이 잘 되어있고 관련 정책도 시행중에 있었지만, 기후변화로 인해 산불 발생의 빈도가 증가하다. 「K-산불방지종합대책」의 정책목표인 적응목표를 달성하기 위해서는 산불 등과 같이 산림에서 발생할 수 있는 산림재해 예방에 대한 구체적인 내용을 담고 있는 정책과 관련 데이터 구축이 필요하다.

육상, 해양 보호면적의 적응목표는 아이치 타켓 11로 육상 보호면적 17%, 해양 보호면적 10% 이상 확대이다. 국내 육상 보호면적의 비율은 꾸준히 증가하여 적응목표에 거의 도달하였고 해양보호면적도 증가하는 경향은 보였으나 적응목표를 도달하지 못했다. 국내 보호면적의 경우 환경부, 해양수산부, 산림청, 문화재청, 국토교통부 등 5개 부처 소관의 14개 법률에 의해 소관부처에 마다 각각 지정·관리해 오고 있다가 최근에 통합된 만큼 이전의 통계자료가 삭제된 경우가 많았다. 세계은행에서 통계적 데이터로 구축한 기간 외에 국내에서는 보호면적 관련 연구를 수행하고 보호면적 증가를 위해 노력하였다. 그에따라 육상 보호면적은 크게 증가하여 적응 목표를 달성할 수 있었지만, 해양보호면적에 대한 노력은 부족하다. 육상보호면적에 대한 관심만큼 해양보호면적에도 관심을 기울여 적응목표인 해양보호면적 10% 달성을 위한 노력이 필요하다.

4.3. 결과 및 고찰

<Fig. 2>에서 보이는 바와 같이 지난 10년간 기후변화 적응 갭 현황을 살펴보면 멸종위기 종은 2011년에 비하여 적응 갭이 감소하였지만 약 20% 정도 갭을 보인다. 연안서식지는 지난 10년간 적응 갭 변동이 없이 20% 정도 갭을 보인다. 산불의 경우 연도별 국내 산불 발생 건수가 크게 증가하는 만큼 2013년 대비 갭이 크게 증가하여 약 30%정도 갭을 보인다. 육상보호면적의 경우 적응목표를 달성하였고 해양보호면적은 2016년 대비 적응 갭은 감소하였지만 약 80%정도의 적응 갭을 보였다. 결과적으로 기후변화 적응 갭은 2020년 기준 해양보호면적은 약 80%, 산불은 약 30%, 멸종위기 종, 연안서식지의 경우 약 20%의 순으로 갭을 보였으며 육상보호면적은 적응목표를 거의 도달하였다. 이는 생태계 부문을 대표하는 5개의 지표 중 1개의 지표만 적응목표를 달성하여 20%의 달성도로 낮은 수치이다.

Fig. 2.

Adaptation Gap by Indexes

생태계 부문의 대표 지표별 적응목표대비 적응 노력인 갭 분석을 바탕으로 지난 10년간 국가 기후변화 적응대책(「제1차 국가 기후변화 적응대책」, 「제2차 국가 기후변화 적응대책」)과 연계하여 기후변화 적응목표 대비 적응 노력에 대해 지표별로 고찰하였다(Table 6).

Table 6.

National Climate Change Adaptation Action plan related to indexes

멸종위기 종(생태계 교란 생물)과 관련된 「제1차 국가 기후변화 적응대책」은 총 17개이며 전체 예산은 1,589.43억이다. 「제2차 국가 기후변화 적응대책」은 총 20개이며 전체 예산은 8,815.22억이다. 논, 해양, 담수 등 다양한 공간에서의 생태계 모니터링, 교란, 외래종 유입 관련 정책을 수립하였으며 기후변화와 직접적으로 관련 있는 정책이 수립되었다. 적응 갭이 감소하고 있는 만큼 현재추세에 따라 멸종위기 종에 직접적으로 연계된 정책을 수립한다면 적응 목표에 도달할 수 있을 것이다.

연안습지와 관련된 「제1차 국가 기후변화 적응대책」은 총 2개이며 예산은 3,276억이다. 「제2차 국가 기후변화 적응대책」은 총 5개이며 예산은 5,233.3억이다. 앞서 살펴본 멸종위기 종(교란 종) 대책에서 지난 10년간 생태계 서식지에 대한 관심 증가를 보였듯이 연안습지 관련 정책과 예산은 큰 폭으로 증가하였다. 비록 본 연구가 설정한 적응목표는 도달하지 못하였지만, 연안습지 추세만 보면 감소하다 유지하는 수준을 보인다. 이는 연안습지 증가보다는 보존 관련 정책이 많기 때문이다. 연안습지 보존과 더불어 증가할 수 있는 정책을 수립한다면 연안습지의 증가와 더불어 적응 목표를 달성할 수 있을 것이다.

산불과 관련된 「제1차 국가 기후변화 적응대책」은 총 2개이며 전체 예산은 3,122.1억이다. 「제2차 국가 기후변화 적응대책」은 총 6개이며 전체 예산은 275.3억이다. 산불 관련 대책은 주로 산불대응과 같이 산불 피해를 최소화하는 대책에 집중되어있다. 그러나, 산불은 기후변화 영향과 인간의 부주의(담뱃불 등)로 발생하는 경우가 많은 만큼 산불방지대책이 필요하다. 실제로 「제1차 국가 기후변화 적응대책」에 산불방지대책이 수립되어있어 산불 발생 건수가 적은 반면, 그 이후에 점차 큰 폭으로 산불 발생 빈도가 증가하는 것을 확인할 수 있다. 산불 피해를 최소화함과 동시에 산불 예방 대책으로 산불 관련 교육, 대응 방법에 대한 내용이 담겨있는 정책을 수립하여 적응 목표 달성이 필요하다.

보호지역(육상, 해양)과 관련된 「제1차 국가 기후변화 적응대책」은 총 2개이며 전체 예산은 842.9억이다. 「제2차 국가 기후변화 적응대책」은 총 6개이며 전체 예산은 454.7억이다. 보호지역 확대 지정 관련 정책은 보호지역 대책 중 많은 예산을 차지하고 지속적으로 수립되고 있고 생태계 서식지에 대한 관심 증가로 모니터링 및 서식지 복원 정책이 수행되고 있다. 그러나 대부분의 정책이 육상 보호지역에 몰려있어 해양 보호지역에 대한 정책은 부족하다. 국내 해양 보호지역 복원 및 발굴관련 대책의 증가로 적응 목표 달성이 필요하다.

지난 10년간 국가 기후변화 적응대책 변화양상을 보면 멸종위기 종(교란 종) 관련 대책과 예산은 증가하였다. 정책적으로 생태계 변화, 생태계 환경과 같이 단순 생물 종 변화가 아닌 생태서식지 관련 정책과 멸종위기 종(생태계 교란 생물)에 직접적으로 연계되어있는 대책이 증가하였다. 향후 국가 기후변화 적응대책 수립 시 관련 부처와 연계하여 멸종위기 종(생태계 교란 생물)을 직접적으로 컨트롤 할 수 있는 정책을 수립하고 멸종위기 종(생태계 교란 생물)에 대한 데이터 구축 및 지정종수 증가가 필요하다. 연안습지 관련 국가 기후변화 적응대책은 대책과 예산이 함께 증가하였다. 생태계 서식지에 대한 관심이 증가하는 만큼 보존, 훼손연안 정비와 더불어 발굴 등과 같은 정책을 수립하여 생태계 서식지 증가를 이끌어내야 한다. 산불 관련 국가 기후변화 적응대책은 증가하였지만, 예산은 크게 감소하였다. 이는 「제1차 국가 기후변화 적응대책」 예산의 큰 비중을 차지하던 산불방지대책이 「제2차 국가 기후변화 적응대책」에는 수립되지 않아 발생한 것으로 보인다. 향후 국가 기후변화 적응대책 수립 시 산불대응 정책만큼 산불방지에 대한 대책 수립으로 산불 발생 건수 감소를 이끌어 내야 한다. 보호면적 관련 국가 기후변화 적응대책은 증가하였지만, 예산은 감소하였다. 그로인해 육상 보호면적의 증가를 이끌 수 있어 적응 목표를 달성할 수 있었다. 그러나 해양 보호면적에 대한 대책 및 예산이 부족하여 다른 지표에 비해 큰 갭을 보인다. 향후 국가 기후변화 적응대책 수립 시 육상 보호면적 뿐만 아니라 해양 보호면적에 대한 정책을 증가하여 해양 보호면적 증가가 필요하다.