전력산업의 정의로운 전환: 독일 탈석탄 사례를 중심으로

2.1. 독일 연방 정부의 탈석탄위원회 활동

독일의 에너지 전환 과정의 제도적 특징은 탈석탄위원회에 다양한 이해관계자들이 참여하고 합의된 내용이 최종보고서로 제출되었으며, 이 최종보고서의 핵심 내용이 3개의 법률로 결국 입법화되었다는 점이다. 탈석탄위원회는 총 31인, 연방의회 3인, 연방 정부 1인, 탄광지역 대표 7인, 산업 5인, 과학 5인, 에너지 산업 대표 4인, 환경단체 3인, 노동조합 대표 3인으로 구성되었으며, 의회 3인에게는 투표권이 부여되지 않았다.

탈석탄위원회의 주요 목적은 탈석탄 정책으로 인하여 직·간접적으로 영향을 받게 되는 지역에 대한 재정적 지원뿐 아니라 이를 통하여 지속가능 성장을 위한 계기를 마련하는 데 있다. 이는 선제적인 구조 개혁이 중·장기적으로 국가 경쟁력을 높이는데 도움이 되기 때문이다. 이를 위해 탈석탄위원회는 다음과 같은 6개의 주요 프로그램들을 개발하는 것에 초점을 두었다(Lee et al., 2022).

• - 연방 및 주 정부, 지방자치단체와 경제주체 간의 협력을 기반으로 영향을 받는 지역에서 새로운 미래를 위한 일자리에 대한 구체적인 관점 수립 (예를 들어, 운송 인프라, 숙련 노동과 기업가 정신 개발, 연구기관의 위치 선정과 장기적인 구조 개발 등)
• - 경제 발전, 구조적 변화, 사회적 수용성 및 협력, 그리고 기후변화에 대한 사회적 응집성과 행동 등을 통합하고 동시에 에너지 전환의 일환으로 지속가능한 에너지 생산 지역에 대한 전망을 수립하는 정책도구 개발
• - 이는 기존 연방정부와 EU 지원 제도가 효과적이고 목적을 반영한 우선 순위에 따라 배정되고, 또한 주로 연방정부의 지원으로 구성된 구조적 변화 기금이 배정되는, 구조적 변화에 영향을 받는 지역과 경제 부문에 필요한 투자를 포함
• - 포괄적인 영향평가를 포함하여 에너지 부문이 2030년 목표 달성을 위한 신뢰할 만한 경로에 있음을 보장하는 조치
• - 석탄발전의 단계적 감축 및 폐지와 이를 위해 필요한 최종 일정표와 필요한 법적, 사회·경제적, 구조적 정책 지원 조치를 포함한 계획
• - 에너지 산업 온실가스 배출량 40% 감축목표를 달성하는 데 필요한 조치

탈석탄위원회는 약 7개월 동안 총 10회의 회의(전문가들과의 세미나 4회 포함)와 전문가들과 함께 탈석탄 과정에서 대표적으로 영향을 받는 3곳의 탄광지역(Central German, Lausitz, Rhineland 탄광지역)을 방문한 결과를 최종보고서로 제출하였다. 이 최종보고서는 2019년 1월 25일 전체 회의에서 총 28명 중에서 찬성 27명으로 채택되었다.

정의로운 전환은 지역 균형 발전 영역에서 주로 다루어지는데, 여기서는 직접적으로 영향을 받는 노동자들을 위한 대책을 중심으로 내용을 요약한다. 먼저 탈석탄위원회는 탈석탄 정책의 직·간접적 영향을 받는 노동자 수를 광산회사 및 석탄 화력발전소에서 일하는 직간접고용 노동자와 가치사슬(value chain) 상의 상·하류에 위치한 회사들의 노동자들로 추산하였다. 예를 들면, 라우지츠(Lausitz) 탄광지역에서는 에너지 회사 LEAG가 직접 고용하는 8,000여 명의 노동자와 지역의 갈탄 및 에너지 산업에 속한 500개 회사의 16,000여 명의 노동자가 있는 것으로 파악하였다. 라인란트(Rhineland) 탄광지역의 경우, 갈탄 산업 노동자 약 9,000명과 18,000명의 간접 및 연관 노동자들이 있는 것으로 파악되었다. 또한 에너지 산업의 약 93,000명의 노동자 외에도 갈탄 산업에 의존하는 다른 산업의 노동자들이 있는 것으로 파악되었다.

다음으로, 탈석탄위원회는 노동자 및 견습생을 위한 대책을 고용보장, 내·외부 채용, 그리고 직업훈련으로 분리하여 권고하였다. 첫째, 탈석탄위원회는 노동자에게는 기존 고용 유지 또는 그와 유사한 새로운 일자리 보장을, 견습생에게는 새로운 도제제도 창출 및 취업 기회 부여를 강조하였다. 이를 위해 탈석탄위원회는 법적 구속력이 있는 단체협약 체결을 통한 명시화를 권고하였는데, 최종보고서 작성 시점에서 이러한 비용을 국가가 부담할지 또는 기업이 부담할지 명확하지 않았기 때문이다. 구체적으로 (1) 발전소 감축 용량과 탄광 폐쇄에 대한 협상에 근로자대표 또는 노동조합이 참여하고 합의를 명문화, (2) 단체협약을 이행할 수 있는 충분한 시간 제공과 사전 통지 후에만 발전소와 탄광 폐쇄, (3) 갈탄 산업의 고령 노동자에 대한 고용보장과 충분한 정부기금 배정(필요할 경우, 조기 퇴직을 법적 선택사항으로 제공), (4) 필요할 경우, 연방정부 및 회사들과 고용조정지원금과 혜택에 대한 (대안적) 협정 개발, 그리고 (5) 이러한 고용보장을 석탄 화력발전소의 노동자들에게도 적용할 것을 제시하였다(Lee et al., 2022).

둘째, 석탄산업과 석탄 화력발전소의 단계적 폐쇄 시 내부 채용을 통해 노동자들이 동일 회사 내 다른 직무 또는 다른 지역으로 이동하거나 타 회사의 동일 직무 또는 다른 지역으로 이동하도록 지원하고, 이를 통해 노동자들의 숙련과 역량을 최대한 활용할 것을 권장하였다. 그리고 외부 채용의 활성화를 위하여 기업과 연방고용청이 협력하는 지역 사무소의 역할을 강화하고, 일정 기간 소득을 적절한 합의를 통해 보장해야 함을 권장하였다.

셋째, 직무전환 과정에서 노동자의 숙련과 전문성을 확장할 필요가 있는데, 이를 위해 자격기회법(Qualifizierungschancengesetz, 2019년 1월 시행)이 제공하는 평생교육과 자격 취득 관련 상담을 최대한 활용할 것을 권장하였다. 그리고 청년 노동자에는 새로운 직무능력이 반영된 도제제도와 교육 시스템을 제공하고, 기존 직업교육·훈련기관 연계를 통하여 기업의 인력수요를 적시에 만족시킬 수 있는 역량을 구축할 등을 권장하였다.

2.2. 정의로운 전환을 위한 법제화

3.1. 우리나라 석탄산업의 구조조정

3.1.2. 정부의 석탄산업에 대한 재정지원

Table 1은 2016 ~ 2020 국내 석탄산업 재정지원 현황을 보여준다. 석·연탄 생산과 소비를 지원하기 위한 정부예산은 2016년 3,526억 원에서 2020년 2,835억 원으로 수요 감소와 보조금 축소에 따라 전반적으로 감소하고 있다. 생산 지원은 석‧연탄 수요의 감소와 최고 판매가격 인상³⁾ 등에 따른 지원 단가 감소로 2016년 2,028억(석탄 829억, 연탄 1,199억)에서 2020년 914억(석탄 509억, 연탄 405억)으로 감소하였다.

Table 1.

Support for the coal industry(unit: 100million Won)

소비 지원은 무연탄 발전 지원과 저소득층 연탄 보조로 구성되는데, 각각 발전용 석탄 배정량 증가와 가구당 연탄 지원 단가 인상으로 인해 증가하는 추세이다. 먼저 무연탄 발전 지원은 2016년 15억 원에서 2020년 151억 원으로 크게 증가하였고, 국내 무연탄 사용 발전사업자에게는 수입산과의 가격 차이를 전력산업기반기금를 이용하여 보전해주고 있다. 저소득층 연탄 보조는 2016년 189억 원에서 2020년 293억 원으로 증가하였는데, 이는 저소득층 가구당 지원 단가가 2016년 24만 원에서 2020년 47만원으로 증가하였기 때문이다.

3.2. 문재인 정부의 정의로운 전환 논의 현황

2050 탄소중립 로드맵 작성은 2019년 3월부터 12월까지 운영된 사회비전 포럼으로 시작되었다. 파리협정 하에서 당사국은 2020년 말까지 장기저탄소발전전략(Long-term Low Greenhouse Gas Emission Development Strategies, LEDS)을 제출하게 하는데, 이 보고서를 준비하기 위해 정부는 총 69명의 기후·에너지 전문가들로 총괄분과와 6개 분과(전력, 산업, 건물, 수송, 농축수산·산림·폐기물, 청년)로 구성된 사회비전 포럼을 운영하였다. 해당 포럼은 5개 기본 시나리오 및 탄소중립까지 포함한 추가 시나리오 안을 마련하였으며, 이 시나리오 초안들은 2020년 진행된 설문조사와 심층 토론회, 국민 토론회 등 국민적 논의를 위한 기초 자료로 활용되었다.⁴⁾ 이후 문재인 대통령은 2020년 10월 국회에서 2050년 탄소중립을 선언하였으며, 12월 7일 「2050 탄소중립 추진 전략」을 발표하고, 당월 말 2050 탄소중립 목표가 담긴 LEDS를 UN에 제출하였다.

이와 함께 2021년 5월 29일 탄소중립 정책의 수립, 이행, 평가 등의 총괄조정 기구인 2050 탄소중립위원회가 출범하여 8월 5일 3개 안으로 구성된 2050 탄소중립 시나리오 초안을 발표하였다. 시나리오 1안은 2050년에 25.4백만 톤 온실가스 순배출량과 2018년 대비 96.5% 감축을, 시나리오 2안은 2050년에 18.7백만 톤과 97.4% 감축을, 그리고 시나리오 3안은 2050년에 100% 탄소중립 달성을 담고 있다. 이 3개 안은 석탄(화석) 발전 유무, 전기·수소차 비율, 건물 에너지 관리, 축산 관리, CCUS·흡수원 확보량, 수소 공급방식 등 주요 감축 수단들의 활용 정도를 다르게 조합한 결과라 할 수 있다. 사회적 논의과정을 거친 후 2021년 10월 17일 국무회의 심의를 통해 A안, B안의 두 가지로 구성된 2050 탄소중립 시나리오 최종안이 결정되었다. A안은 화력발전의 전면 중단을 포함하며, B안은 화력발전 중 석탄발전만을 중단하는 내용을 포함한다.

한편 2021년 8월 31일에는 탄소중립기본법이 국회를 통과하여 2050 탄소중립 비전과 이행 체계를 법제화하였다. 탄소중립기본법은 (1) 2050년 탄소중립을 국가 비전으로 명시하였고(제7조), (2) 중장기 국가 온실가스 감축 목표로 온실가스 배출량을 2030년까지 2018년 대비 35% 이상 감축할 것과 부문별·연도별 감축 목표를 설정할 것을 규정하였으며(제8조), (3) 2050 탄소중립녹색성장위원회의 설치(제15조), (4) 기후변화영향평가 등 온실가스 감축시책 실시(제23조), (5) 기후대응기금 설치(제69조)를 규정하였다(MGL, 2021). 또한 정의로운 전환과 관련하여 제2조의 13에서는 "정의로운 전환"이란 “탄소중립 사회로 이행하는 과정에서 직ㆍ간접적 피해를 입을 수 있는 지역이나 산업의 노동자, 농민, 중소상공인 등을 보호하여 이행 과정에서 발생하는 부담을 사회적으로 분담하고 취약계층의 피해를 최소화하는 정책방향을 말한다.”라 정의하고 있다. 그리고 제7장 제47조부터 제53조까지 정부는 기후위기 사회안전망을 마련하고, 정의로운 전환 특별지구를 지정하며, 사업전환 지원, 자산손실 위험 최소화, 국민 참여 보장, 협동조합 활성화, 정의로운 전환 지원센터 설립 등 정의로운 전환을 위한 제도·시책을 시행하도록 규정하고 있다(Kim et al., 2022).

정의로운 전환 관련 정책으로는 2020년 7월 14일 정부는 고용·사회 안정망을 토대로 디지털·그린 경제로의 전환을 담은 제1차 한국판 뉴딜 종합계획을 발표하였으나, 정의로운 전환과 관련된 방안은 명확하게 드러나지 않았다. 1년 후인 2021년 7월 14일 제2차 한국판 뉴딜 종합계획 발표와 7월 22일 공정한 노동 전환 지원방안 발표에서야 정의로운 전환과 관련된 구체적 방안들이 처음으로 공식화되었다. 그리고 산업통상자원부가 2021년 12월 「석탄발전 폐지 감축을 위한 정책 방향」을 발표함으로써 석탄발전 분야에 대한 정부의 현황 및 정책적 방향에 대한 인식을 공식화하였다.

3.3. 문재인 정부의 석탄 화력발전소의 폐지 로드맵

2021년 10월 27일 국무회의에서 2030년 온실가스 배출량 감축목표를 2018년 온실가스 배출량 727.6백만 톤에서 2030년까지 436.6백만 톤으로 40% 감축하는 것으로 의결하였다. 이에 따르면, 석탄발전 비중은 2018년 41.9%에서 2030년 21.8%로, LNG 발전 비중은 같은 기간 26.8%에서 19.5%로 줄어드는 반면, 재생에너지 발전 비중은 6.2%에서 30.2%로 증가한다. 기존 2020년 12월에 발표된 「제9차 전력수급기본계획」의 2030년 목표는 2030년까지 24기 석탄발전소 폐지와 추가적인 석탄발전량 제약을 가정한 목표 시나리오에서 석탄 29.9%, LNG 23.3%, 신재생에너지 20.8%이었다.

3.3.1. 화력발전소 폐지에 따른 고용변화 전망

Table 2는 석탄 화력발전소 폐쇄에 따른 발전사와 협력사의 고용변화를 보여준다. 예를 들어, 보령 1·2호기가 폐쇄됨에 따라 발전사 노동자 139명은 전원 재배치되었으며, 협력사 노동자 146명은 124명이 재배치, 6명은 정년 퇴직, 그리고 16명은 감축된 것으로 나타났다.

Table 2.

Employment changes due to the closure of coal-fired power plants(unit: person)

지금까지 폐쇄된 발전소의 노동자들이 거의 대부분 재배치되었기 때문에 앞으로도 재배치가 용이할 것으로 기대하기는 어렵다. 그 이유를 충청남도 내 석탄 화력발전소의 직접 및 간접고용 현황을 통해서 살펴보고자 한다(Table 3 참조).

Table 3.

Direct and indirect employment of coal-fired power plants in Chungcheongnam-do (as of Sep 2019)

먼저 한국중부발전 보령 1·2호기의 고용 인원을 살펴보면, 발전사 노동자의 수가 2019년 140명과 2021년 139명으로 큰 차이가 없다. 아직까지는 보령 3 ~ 8호기가 가동 중이기 때문에 자연 감소 또는 채용 동결을 통해서 재배치할 수 있는 여력이 있었으나, 폐지되는 석탄 화력발전소가 많아질수록 여력은 감소할 수밖에 없다. 또한 가동 중지 후 LNG 발전소로 전환하기까지 걸리는 시간 차이와 기술발전으로 인해 필요 노동자 수가 감소하는 것을 생각하면 재배치 외에 조기 퇴직제도 등 다른 방법들을 고려할 수밖에 없을 것으로 예상된다. 또한, Table 1처럼 발전소 폐지에 따른 고용변화만을 고려한다면, 기술지원처와 지원부서 등 발전소 운영을 지원하는 부서의 고용변화를 놓치면서 과소 추정할 수 있다. 정리하면, 발전소의 정규직 인력만을 고려할지라도, 발전소 폐지의 초기에는 기존 발전소의 일자리로도 재배치 필요 인력들을 감당할 수 있지만, 폐지되는 발전소가 많아질수록 감당하기 어려워질 것이다.

다음으로, 협력사 노동자의 수는 2019년 186명, 2021년 146명으로 다소 차이가 존재하는데, 이는 고용 불안정으로 인해 영향을 받는 노동자 수를 추산하기 어려움을 시사한다. 특히 석탄발전의 가치사슬 상에서 상·하류에 위치한 회사들, 예를 들어 석탄발전소의 오버홀(overhaul) 담당업체, 석탄 및 기타 원료의 하역 담당업체, 석탄재 처리/활용 업체까지 고려하면 영향을 받는 노동자를 추정하는 것은 더욱 어려워진다. 따라서 발전소 폐지에 따른 불이익은 결국 확연히 드러나지 않는 협력사 또는 상·하류 회사에 속한 노동자들에게 전가될 가능성이 높다. 한편 연료·환경 운전 분야와 경상정비 분야의 협력사 노동자들의 정규직화 이슈는 여전히 진행 중이다. 지난 2019년 8월 고 김용균 사망사고 진상규명과 재발방지를 위한 석탄화력발전소 특별노동안전조사위원회는 연료·환경 운전 분야의 발전 5사 직접고용과 경상정비 분야의 한전KPS 재공영화를 권고하였다. 이에 대해 정부는 발전 5사의 최대 하청업체인 한전산업개발을 한전 자회사로 만드는 공공기관 자회사 방식으로 정규직화를 추진하고 있으나, 2023년 2월 현재 한전산업개발 대주주인 자유총연맹과 한국전력 간의 지분 협상이 지연되고 있다. 또한 한전KPS는 경상정비 노동자 직고용안을 수용하는 입장이었으나 탈석탄정책에 따른 인력 수요 감소와 인력 재배치 문제가 예상됨에 따라 직고용안을 거부하고 있는 것으로 알려졌다. 향후 석탄 화력발전소 폐지가 본격화되면서 정규직화 논의는 기존과는 다른 방식으로 전개될 가능성이 커지고 있다.

4.1. 독일과 우리나라의 정의로운 전환 비교

지금까지 살펴본 독일의 석탄산업 구조조정 특징은 다음과 같다. 첫째, 1958년 석탄 위기가 본격화된 후 1968년부터 2018년까지 장기간에 걸쳐 점진적으로 구조조정을 진행하였다. 둘째, 이렇게 진행된 구조조정은 연방정부, 석탄산업이 중심인 주 정부, 석탄회사, 그리고 노동조합 등 핵심 이해관계자들의 합의를 바탕으로 진행되었다. 특히, 구조조정 과정에서 노동자들의 일자리 유지 및 재배치, 일자리 전환, 조기 은퇴와 이에 따른 연금수령 문제뿐만 아니라 90년대 이후 낙후된 지역 인프라와 환경생태계 복원을 위한 환경산업 육성과 지역의 전환 역량 강화에 중점을 두었다(Park et al., 2023). 셋째, 연방정부가 기업과 노동자의 손실을 최소화하기 위해 구조조정에 따른 비용을 부담하였다. 구조조정이 일관되게 진행되었지만 60년 동안 천문학적 금액의 재정이 투입되었다는 점에서 비용 효율적인지에 대한 문제 제기가 존재한다.⁵⁾

2018년 탈석탄위원회가 제시한 6개의 주요 프로그램들은 석탄산업이 중심이었던 낙후 지역들을 디지털화와 기후 보호를 중심으로 한 사회-생태학적 시장 경제로 재편하는 것을 목표로 하며, 1958년부터 시작된 석탄산업 구조조정의 연장선으로서의 석탄 화력발전소 폐지 로드맵을 그 근간으로 제시하고 있다. 이러한 맥락에서 독일의 정의로운 전환은 영향을 받는 노동자들을 단순히 기존 일자리에서 질적으로 동등한 일자리로 재배치하는 것이 아니라, 낙후 지역의 구조적 변화를 위한 재개발 프로젝트의 부분으로 볼 수 있다(Park et al., 2023). 낙후 지역의 산업구조 재편 없이 진행되는, 양질의 일자리 없는 정의로운 전환은 지속적이지 않으며 낙후 지역은 더 낙후된다. 이에 양질의 일자리 창출뿐만 아니라 노동자 가족들의 삶의 질을 향상하기 위해 연방정부와 주정부가 경제와 R&D, 혁신과 디지털화, 공익 서비스, 문화와 관광, 인프라 및 이동성 분야에 투자를 강조하고 있다. 석탄 화력발전소의 폐지 로드맵을 법제화한 탈석탄법과 석탄지역 구조강화법은 연방정부와 주정부가 주요 항목들에 대해 예산 및 집행을 법적으로 의무화하여 탈석탄 로드맵에 대한 정치적 영향을 어느 정도 억제하고 있다. 예를 들어, 2021년 총선 이후에도 탈석탄 과정은 메르켈 총리하에서 예정되었던 로드맵보다 더 앞당겨질 가능성이 크며, 적어도 이전과 일관된 방식으로 진행되고 있다.

탈석탄위원회가 비교적 짧은 기간의 활동을 통해 다양한 이해당사자들의 합의를 최종보고서 형식으로 담아낼 수 있었던 이유는 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 무연탄·갈탄 산업의 구조조정은 1950년대 후반부터 시작하여 2018년을 무연탄 탄광 폐지를 마지막으로 마무리되는 시점이었다. 둘째, 석탄산업의 구조조정과 함께 무연탄·갈탄을 연료로 하는 화력발전소에 대한 폐지 방안들에 대한 논의도 상당히 진척되어 있었으며, 정치적 합의가 필요했던 시점이었다. 무연탄·갈탄 산업의 구조조정 사례들이 존재했기 때문에 탈석탄위원회가 그러한 정치적 합의를 도출하는데 큰 갈등은 없었던 것으로 보인다. 물론 중앙정부, 환경단체, 전문가 그룹과 노동조합, 사용자, 지역 정치인 간의 이해관계 충돌이 존재하여 파리협정보다 낮은 수준의 탈석탄 목표를 설정하게 되었지만, 이는 2021년 4월 연방헌법재판소의 헌법불일치 판결을 통해 재설정하게 되었다. 즉 공적 영역에서 (암묵적 담합을 통한) 사회적 합의에 대해 법원이 성공적으로 견제했다는 점에서 독일의 탈석탄 사례가 더 중요하다고 생각한다.

독일의 사례에 대비되는 한국 석탄산업 구조조정의 특징은 다음과 같다. 첫째, 1989년 석탄산업 합리화 정책을 통하여 압축적으로 10년여에 걸쳐 구조조정을 실행하였다. 둘째, 정부 주도의 산업정책 관점으로 석탄산업을 구조조정을 진행하였으며, 석탄회사와 노동조합 등 주요 이해관계자들의 참여가 부족하였으며 지역에 대한 영향 또한 고려하지 않았다. 그로 인해 노동자들과 지역주민들의 집단적 저항에 직면하였다(Lee et al., 2022). 셋째, 정부가 구조조정에 따른 비용을 부담하였으며, 당시 관점으로는 비용 효율적이었던 것으로 판단된다. 그러나 지역경제의 몰락과 이에 대한 보상, 그리고 현대적 관점의 지역개발이 2010년대 이후에 진행됨에 따라 지속적으로 비용이 발생하고 있으며, 따라서 비용 효율적이지 않게 되는 시점이 조만간 도래할 것으로 예상된다.

순전히 산업정책 차원에서 이루어진 석탄산업 구조조정과는 달리 우리나라의 석탄 화력발전소 폐지 로드맵은 정의로운 전환이라는 관점에서 논의됐는데, 지금까지의 상황을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 2050 탄소중립 로드맵과 관련된 정부의 거버넌스와 정책 방안, 그리고 법제화 등 일련의 과정이 시간상으로 일관된 흐름을 보이지 않는다. 특히 노후화된 석탄 화력발전소의 폐지는 이미 시작하였으나 정의로운 전환을 위한 탄소중립녹색성장위원회와 지방위원회 등 거버넌스의 의사결정과 연계되지 않고 발전공기업의 개별적인 인력 재배치와 정부의 재정지원이라는 별개의 문제로 국한되어 진행되고 있다. 따라서 정의로운 전환 정책의 원칙, 일정, 범위, 조건 등을 향후 명확하게 제시할 필요가 있다.

둘째, 정부는 산업구조 변화에 대응한 공정한 노동 전환 지원방안(Korean Government, 2021). 석탄발전 폐지·감축을 위한 정책 방향(MOTIE, 2021b) 등 정의로운 전환을 위한 방안들을 제시하였으나, 탈석탄 로드맵의 전체 틀 속에서 이행되고 있지 않다. 탄소중립녹색성장위원회 구성에 대한 노동계의 반대과 함께 노동계는 이러한 방안들을 마련하는 과정에서 배제되고 있다고 평가하고 있다.⁶⁾

4.2. 우리나라 전력산업의 정의로운 전환에 주는 함의

독일의 탄소중립을 위한 탈석탄 과정, 즉 석탄산업의 구조조정부터 탈석탄위원회 활동, 그리고 권고안을 이행하기 위한 법제화 등 일련의 과정들은 정의로운 전환의 성공적인 사례로서 전 세계적으로 정당성을 확보하고 있는 상황이다. 독일과 비교하여 우리나라의 탈석탄 과정은 크게 2가지 점에서 유리하다고 할 수 있다. 첫째, 다소 강압적으로 진행되었다는 평가가 있지만(Park, 2010), 석탄산업의 구조조정이 마무리되어 석탄화력발전에 있어 국내 석탄산업에 대한 의존이 낮았다. 둘째, 독일은 석탄 화력발전소가 민간 소유인 반면 우리나라는 대부분이 발전공기업 소유라는 점이다. 이는 우리나라 탈석탄 과정과 관련된 주요 이해당사자들의 범위가 넓지 않다는 것과 정부 주도로 합의를 쉽게 도출할 수 있는 상황임을 의미한다. 특히 폐지 발전소에 대한 보상 문제없이 정의로운 전환에 투자할 수 있는 여건이라 할 수 있다.

우리나라는 2010년대 중반부터 당면한 탄소중립 과제에 대해 여러 논의가 본격적으로 제기되었으나, 정부의 소극적 대응과 공론화 유예로 인해 탄소중립을 위한 법제화는 탄소중립기본법만 이루어졌을 뿐만 아니라 정의로운 전환을 위한 체계적인 정책 방안의 수립 및 실행이 늦어지고 있다. 특히 2017년 7월 영동 1호기로 시작, 석탄 화력발전소 총 10기의 폐지 문제가 2050 탄소중립 과제와는 별개로 발전공기업의 개별적 사안으로 다루어지면서 정부 차원의 2050 탄소중립 공론화 과정과 면밀히 결합하지 못하였다.

그런데도 우리나라가 탈석탄 과정에서 발전공기업 주도로 성공적인 정의로운 전환을 이루기 위해서 고려할 요소들을 독일 사례를 기반으로 다음과 같이 제시한다. 첫째, 탄소중립기본법은 2030년까지 2018년 대비 35% 이상의 중장기 감축목표를 설정하였으나 연도별·부문별 감축목표와 이 목표들을 5년마다 재검토하고 필요할 경우 변경하거나 새로 설정할 것을 대통령령으로 정하게 하고 있다. 2030년부터 2050년까지의 중장기 및 연도별·부문별 감축 목표들이 “진전의 원칙”을 따를지라도 국내외 정치·경제적 상황에 따라 변화할 수 있음을 의미한다. 앞서 살펴보았듯이, 독일은 연방기후보호법에 연도별·부문별 감축목표를 명시하고 주기적으로 점검하게 되어 있어, 정치·경제적 상황에 따른 영향을 적게 받게 되어 있다. 따라서 우리나라 또한 연도별·부문별 감축목표를 대통령령이 아닌 탄소중립기본법에 명시하여 일관되게 탄소중립 로드맵을 추진할 필요가 있다.

둘째, 독일은 탈석탄 과정에 드는 비용을 추정하여 법에 명시화하였다. 예를 들어, 탈석탄법에서는 영향을 받는 노동자의 재배치, 전직, 조기 은퇴 등 정의로운 전환에 소용되는 비용으로 48.1억 유로를 명시하고 있다. 또한 무연탄·갈탄 화력발전소 폐지에 대한 민간발전업자를 위한 보상으로 단위 금액을 포함하여 구체적인 방법과 절차를 명시하고 있다. 석탄지역 구조강화법은 2038년까지 주요 탄광지역을 가진 주들에 대한 투자로 140억 유로를 연방정부와 주의 책임으로, 그리고 260억 유로는 연방정부의 책임으로 집행하도록 규정하고 있다. 이렇듯 법적 구속력을 부여함으로써 보상 및 비용과 관련된 연방 및 주정부, 그리고 이해당사자들 간에 갈등이 발생할 여지를 최소화하는 동시에 미래에 대한 예측 가능성을 높였다. 우리나라의 경우, 정의로운 전환과 관련한 구체적인 방안들과 이 방안들에 드는 예산 규모, 집행 방식 등이 확정되지 않은 상태이며, 탄소중립녹색성장위원회의 활동과도 긴밀히 맞물려 있지 않은 상황이라 할 수 있다. 이러한 내용이 구체화하면 독일의 사례와 같이 시행령이 아닌 탄소중립기본법 또는 다른 법의 형태에서 법적 구속력을 부여할 필요가 있다.

다음으로 탄소중립녹색성장위원회가 주어진 기능을 더 원활하게 수행하기 위하여 구성 및 구조에 대해서 다음과 같이 제안하고자 한다. 첫째, 탄소중립녹색성장위원회의 정치적 독립성을 강화할 필요가 있다. 탄소중립녹색성장위원회의 위원 구성이 대통령 및 집권 정당의 교체에 영향을 받기 쉽게 설계되어 있다. 현재의 위원 구성 방식은 위원회의 독립적인 안보다는 정부안을 단순 승인하는 기구에 그칠 가능성이 내재하여 있으므로, 위원회가 정치적 독립성을 담보하는 방향으로 구성 및 운영 방식을 재정립할 필요가 있다.

둘째, 탄소중립녹색성장위원회 위원들의 분야별 대표성 문제를 들 수 있다. 1기, 2기 구성 모두 노동은 과소 대표되어 있으며, 지역 대표성을 높이기 위한 지역 안배도 부족해 보인다.⁷⁾ 이는 탄소중립기본법이 규정한 사회계층의 대표성 반영(제15조제4항의 1)과는 상당한 거리가 있으며, 이른 시간 내에 탄소중립녹색성장위원회의 구성에 있어 사회계층의 대표성을 확보하여 사회적 합의체의 대표성을 확보하기 위한 노력이 필요한 것으로 판단된다.

셋째, 탄소중립녹색성장위원회의 개별 위원들의 대표성 문제를 들 수 있다. 개별 위원들이 선정되는 과정에서 해당 영역에서 어느 정도 대표성과 영향력을 가지는지 분명하지 않다. 이는 Hahn et al. (2020)이 “우리나라의 사회적 대화에 참여하는 주체의 대표성이 낮고, 참여자 또한 자신이 대표하는 구성원의 이해를 대변하고 사회적 합의의 내용을 실행할 정도로 영향력이 부재”하다는 지적과도 맥을 같이 한다. 따라서 개별 위원들의 과거 경력과 활동 내용, 위원회에서의 역할과 활동 등을 투명하게 공개하여 개별 위원들의 대표성을 확보할 필요가 있다.

넷째, 향후 위원회 주도의 중요한 탄소중립 정책 수립과 집행 과정을 투명하게 공개할 필요가 있다. 1기 시절 탄소중립시민회의의 숙의 과정을 통해 2050 탄소중립 시나리오 최종안이 결정되었으며, 이 최종안은 다양한 이해당사자들에게 상당한 영향을 미치게 된다. 그러나 시나리오 초안에서 최종안으로 확정되는 숙의 과정은 공개되지 않았다. 이는 탄소중립위원회가 주제별 발표는 공개하지만, 시민들의 숙의 과정이나 설문조사 결과는 공개하지 않는다는 원칙을 결정하는 닫힌 생각에 그 원인이 있었던 것으로 보인다. 실제 몇몇 위원들이 절차적 민주주의를 위해 이용당한다는 우려를 하고 사퇴한 사례들에서 나타났다(Choi, 2021).

마지막으로 독일 사례는 한국전력에게 탈석탄 및 탄소중립 과정에서 노동조합과 파트너십을 강화할 필요가 있다는 함의를 제공한다. 노동자의 관점에서 탈석탄 및 탄소중립 과정은 기존 일자리 폐지에 따른 재교육과 재배치를 수반하는 구조조정 과정이며, 정의로운 전환은 구조조정 과정에서 영향을 받는 노동자들의 처우에 대한 사회적 합의라 할 수 있다. 그리고 사회적 합의의 범위와 그 효력에 대한 신뢰는 한국전력과 노동조합 간 노사관계가 협력적(또는 대립적)인지에 따라 영향을 받으며, 따라서 이들의 파트너십은 탈석탄 및 탄소중립 과정, 그리고 정의로운 전환의 사회적 비용에 중요한 요소라 할 수 있다. 이에 현재 진행되고 있는, 노사관계에 중요한 제도적 변화를 파트너십 강화의 계기로 활용할 필요가 있음을 강조하고자 한다.

먼저, 노동이사제의 도입을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 독일 석탄산업의 구조조정은 이해관계자들이 참여하여 합의와 타협을 통해 합의를 도출해 왔으며, 이는 석탄 화력발전소 폐지에서도 확인되고 있다. 1951년 석탄철강공동결정법 제정을 통해 감독이사회에 노사 동수가 참여하는 공동결정제를 도입하였으며, 이 제도는 1955년 공동결정법 제정으로 2,000명 이상의 모든 기업으로 확대되었다. 사회적 수준의 공동결정제(즉 노사정 합의기구)가 기업 수준에서 노동자의 감독이사회 참여로 구현된 것이며, 이는 성격상 2022년 1월 11일 국회를 통과한 공공기관의 노동이사제와 성격상 동일하다고 할 수 있다. 독일과 비교하여 노동이사 수에서 큰 차이가 존재하지만, 노동자 또는 노동조합이 회사의 경영전략 관련 의사결정에 참여한다는 중요한 의미가 있다. 한국전력공사의 시각에서 노동이사를 보다 실사구시적으로, 즉 반대를 위한 반대가 아니라 경영진과는 다른 시각으로 회사를 위해 공헌하는 존재로 이해할 필요가 있다. 이는 이사회 참관제도와 관련하여 노사의 이견으로 시행되지 못했기에 더욱 그러하다.

다음으로 중대재해처벌법 시행에 따른 현장 안전관리 거버넌스 구축 등 노동조합과의 협력 토대를 넓히면서 파트너십을 강화할 필요가 있다. 어떤 유능한 컨설팅 업체보다도 노동조합은 현장의 노동자 안전 관련 정보와 실행에 대한 지식과 경험을 보유하고 있다. 또한 노동조합만큼 노동자의 안전에 대해 1차적 책임을 가진 조직 또한 없다. 회사 경영진 주도로 안전 관련 거버넌스를 강화하는 것도 중요하지만 현장 노동자들과 노동조합의 사고예방 실행력 또한 중요하다고 할 수 있다. 따라서 현장 안전을 위한 두 방향의 노력이 시너지를 이루기 위해서는 노사 간 파트너십을 강화하는 것이 중요하다.