기후위험 대응을 위한 지자체 적응 평가체계 개발 및 적용

2.1. 연구의 범위

본 연구의 시간적 범위는 1985년부터 2014년까지의 기상관측데이터를 활용하여 현재의 기후위험도를 추정하였고, 이에 대응하기 위한 지자체 적응대책은 2022년 이행점검 결과 대상 대책을 사용하였다. 한편, 각 지자체별로 2022년 이행 중인 적응대책의 차수는 다를 수 있기 때문에 특정 차수에 대한 적응대책 보다는 특정 시점을 대상으로 연구를 진행 하는 것이 차수에 따른 차이를 줄 일 수 있다고 판단하였기 때문에, 2022년 이행점검 결과 대상 대책을 연구 범위로 한정하였다.

또한 본 연구의 공간적 범위는 기후위기 적응대책을 수립하는 226개 기초지자체와 광역지자체로 구분되어 있는 세종시, 행정시인 제주시, 서귀포시를 포함하여 총 229개 기초지자체를 대상으로 연구를 진행하였다. 본 연구의 내용적 범위는 다양한 기후위험 중 지자체에서 가장 많은 대책을 이행하고 있는 폭염과 폭우를 대상으로 연구를 진행하였다(Park, 2023). 또한 모든 지자체가 같은 키워드를 가지고 적응대책을 수립하지 않기 때문에 부문과 상관 없이 폭염 외 무더위, 더위, 그늘 등의 키워드도 폭염 관련 대책으로 구분하였으며, 폭우 외 풍수해, 홍수, 집중호우, 강우 등의 키워드는 폭우 관련 대책으로 구분하였다.

2.2. 연구의 방법

2.2.3. 지자체 유형화를 통한 적응평가

기후위험 평가에서 0이 나오는 지자체의 경우 등급화 결과를 활용하여 분석을 진행하였기 때문에 두 가지의 사례가 있을 수 있다. 먼저 위험하지 않아서 적응대책을 수행하지 않는 경우와 위험하지만 충분한 적응대책을 수행한 경우로 살펴볼 수 있다. 이를 파악하기 위하여 기후위험도 표준화 값과 적응대책 예산 표준화 값을 이용하여 Fig. 1과 같이 4사분면으로 표시하여 지자체별 유형화를 진행하였다.

Fig. 1.

Categorization concept of local government according to climate risk and risk response

1사분면은 기후위험도도 높고, 적응대책도 잘 이행하고 있는 경우로 상대적으로 중간 정도의 위험도를 지니지만 미래 기후변화의 양상 및 영향이 달라질 수 있으므로 이에 대한 주의를 필요로 하는 유형으로 볼 수 있다. 2사분면은 낮은 기후위험에도 불구하고 많은 대책을 이행 중인 지자체 유형이다. 이는 상대적으로 기후위험이 낮은 안전한 지자체로 평가할 수 있으며, 그에 따라 안전한 지자체로 구분할 수 있다. 3사분면은 기후위험도 낮고, 적응대책도 이행하지 않는 경우이다. 1사분면의 지자체들과 마찬가지로 현재는 아무것도 안 해도 될 수 있지만, 미래 기후변화의 변화 양상이나 영향 정도가 달라질 수 있으므로 이에 대한 관찰 및 주의를 필요로 하는 유형이다. 마지막 4사분면은 기후위험도가 높지만 적응대책을 충분히 이행하지 않고 있는 지자체들로 상대적으로 다른 지자체들에 비해 위험한 지역으로 구분할 수 있다.

본 연구에서는 위와 같은 방법으로 229개 지자체를 유형화하였으며, 4사분면을 나누는 기준선은 각각 1등급에 해당되는 표준화 값 0.2를 기준으로 분석을 진행하였다. 각각 1등급으로 기준을 정한 이유는 기후위험도 1등급은 상대적으로 위험이 가장 낮은 등급으로 볼 수 있으며, 적응대책 예산 1등급은 상대적으로 가장 적응대책 예산이 낮은 지역으로 볼 수 있기 때문이다. 폭우위험도를 제외한 폭염위험도, 폭염 및 폭우 관련 적응대책 예산은 전국 대부분의 지자체가 각각 1등급에 위치하고 있으므로 본 연구에서는 1등급을 기준선으로 지정하였다.

3.1. 현재의 기후위험도

최근 30년 간 폭염에 대한 위험도가 가장 낮은 1등급(평균 5.11회, 표준편차 2.98)인 지자체 수는 179개로 나타났으며, 2등급(평균 6.56회, 표준편차 3.31) 지자체 수는 30개로 나타났다. 폭염위험도가 상대적으로 높은 등급인 3등급(평균 7.95회, 표준편차 3.48)인 지자체 수는 11개(경남 창원시, 경북 구미시, 경기 성남시, 충북 천안시, 경기 남양주시, 대구 달성군, 광주 북구, 경기도 화성시, 경북 경산시, 광주 광산구, 경남 김해시 순)로 나타났으며, 4등급(평균 9.08회, 표준편차 4.58)인 지자체는 4개(경기 용인시, 경기 수원시, 대구 동구, 경북 포항시 순), 5등급(평균 13.61회, 표준편차 3.24)인 지자체는 5개(대구 달서구, 전북 전주시, 대구 북구, 대구 수성구, 충북 청주시 순)로 나타났다. 강수량 등을 활용한 폭우에 대한 위험도를 표준화한 결과, 상대적으로 위험도가 낮은 1등급(평균 1.52일, 표준편차 0.26)인 지자체 수는 45개, 2등급(평균 2.25일, 표준편차 0.21)인 지자체 수는 73개로 나타났다. 상대적으로 위험도가 높은 3등급(평균 3.05일, 표준편차 0.18) 지자체가 가장 많은 106개로 나타났으며, 4등급(3.67일)인 지자체는 1개(경남 산청군), 상대적인 위험도가 가장 높은 5등급(평균 4.86일, 표준편차 0.35)인 지자체는 4개(경남 남해군, 경북 경주시, 경남 거제시, 제주 서귀포시 순)로 나타났다(Fig. 2).

Fig. 2.

Grading map of climate risk

폭염위험도와 폭우위험도를 공간적으로 살펴보면 경기 남부지역과 충북 북부지역, 대구와 인근지역, 부산 인근지역인 포항, 경주, 창원 등이 현재 폭염에 위험한 것으로 나타났다. 서울을 비롯한 경기 북부지역, 남해안 지역, 제주도 등이 상대적으로 폭우에 대한 위험도가 높은 것으로 나타났다.

3.2. 기후위험 대응 적응대책 현황

2022년을 기준으로 우리나라 229개 기초지자체에서 이행 중인 폭염 관련 적응대책은 총 363개 대책, 약 655.77억 원의 예산을 집행하였으며, 지자체당 평균 1.59개(표준편차 1.30)의 대책, 대책당 평균 약 1.33억 원(표준편차 4.17)의 예산을 집행한 것으로 나타났다. 폭우 관련 적응대책은 총 164개 대책, 약 689.89억 원의 예산을 집행하였으며, 지자체당 평균 0.71개(표준편차 0.69)의 대책, 대책당 평균 약 2.25억 원(표준편차 8.68)의 예산을 집행한 것으로 나타났다. 현재 폭염과 관련한 대책이 폭우와 관련한 대책보다 약 2.2배 많은 것으로 나타났지만, 예산 집행에 있어서는 폭우와 관련된 대책이 대책당 평균 예산이 약 1.7배 많은 것으로 나타났다.

지자체별 대책당 평균 예산을 등급화한 결과는 다음 Fig. 3과 같다. 먼저 폭염과 관련하여서는 전국 229개 지자체 중 전남 여수시(5등급), 충북 충주시, 충남 청양군(4등급), 경북 영천시, 경남 김해시(3등급), 전남 곡성군, 경남 산청군, 서울 송파구, 경기 안산시, 대구 중구(2등급) 등 10개 지자체를 제외한 219개 지자체는 표준화 값 0.2 이하의 1등급으로 나타났다.

Fig. 3.

Grading map of climate risk response (Budget of plan)

등급별 적응대책 및 예산 집행 내용을 살펴보면 가장 높은 등급인 5등급의 경우 평균 대책 1개, 대책당 평균 33.59억 원의 예산을 집행하였으며, 4등급의 경우 평균 2개의 대책, 대책당 평균 24.42억 원을, 3등급의 경우 평균 2.5개의 대책, 대책당 평균 14.89억 원, 2등급의 경우 평균 2.8개의 대책, 대책당 평균 8.94억 원, 1등급의 경우 평균 1.55개의 대책, 대책당 평균 0.67억 원을 집행한 것으로 나타났다. 한편, 1등급에 해당하는 219개 지자체 중 162개의 지자체는 1개 이상의 적응대책을 이행하였으며, 이들 지자체는 평균 약 2.09개의 대책, 대책당 평균 약 0.91억 원을 사용한 것으로 나타났다. 등급별 대책의 개수는 큰 차이가 없으나 대책당 예산에서는 많은 차이가 있는 것으로 나타났다. 특히 대부분 지자체에 해당하는 1등급의 경우 그 외 등급에 비해 폭염 관련된 적응대책 예산이 매우 작은 것으로 나타났다.

한편, 폭우와 관련하여서는 전국 229개 지자체 중 경기 부천시, 경북 문경시(5등급), 울산 울주군, 경남 거창군(4등급), 서울 서대문구, 충북 영동군, 전남 장성군, 전북 임실군(3등급), 대전 유성구, 전북 군산시, 전북 부안군, 경기 파주시(2등급) 등 12개 지자체를 제외한 217개 지자체는 표준화 값 0.2 이하의 1등급으로 나타났다.

등급별 적응대책 및 예산 집행 내용을 살펴보면 5등급의 경우 평균 대책 수는 1.5개, 대책당 예산은 평균 57.53억 원을 집행하였으며, 4등급의 경우 평균 1개의 대책을 대책당 평균 약 43.52억 원을 사용하였다. 3등급의 경우 1.25개의 대책, 대책당 평균 약 29.09억 원을 집행하였으며, 2등급의 경우 1.25개의 대책, 대책당 평균 약 18.99억 원, 1등급의 경우 약 0.69개의 대책, 대책당 평균 약 0.56억 원을 집행한 것으로 나타났다. 1등급 지자체 중에서도 1개 이상의 대책이라도 이행한 지자체는 119개로 나타났으며, 이 경우 평균 1.25개의 대책을 이행하였으며, 대책당 평균 약 1.01억 원을 집행한 것으로 나타났다. 이는 앞선 폭염 관련 대책과 마찬가지로 등급별로 평균 대책수는 큰 차이가 없으나 대책당 예산에서는 많은 차이가 있는 것으로 나타났다. 또한 94.76%에 해당하는 217개 1등급 지자체는 그 외 등급에 비하여 대책당 예산이 매우 작은 것으로 나타났다.

3.3. 기후위험도와 적응대책간의 공간적 관계

폭염위험도와 폭우위험도가 높은 지역에 적절한 적응대책이 이행 중인지 살펴보기 위하여 폭염위험도 등급과 적응대책 예산 등급을 종합하여 살펴보면 다음 Fig. 4와 같다.

Fig. 4.

Changes in climate risk considering budget level of adaptation plan

우선 폭염위험도와 관련하여서는 229개 지자체 중 전남 여수시가 폭염에 가장 안전한 것으로 나타났으며, 충북 충주시, 충남 청양군, 경북 영천시, 전남 곡성군, 경남 산청군, 대구 중구 순으로 폭염위험도가 줄어든 것으로 나타났다. 175개 지자체는 상대적으로 보통 수준으로 나타났으며, 47개 지자체는 폭염에 대한 위험도가 상대적으로 여전히 높은 것으로 나타났다.

상대적으로 폭염위험도가 높은 전북 전주시, 대구 수성구, 대구 북구, 대구 달서구, 충북 청주시, 경북 포항시, 대구 동구, 경기 수원시, 경기 용인시 등은 기존 폭염위험도가 높음에도 불구하고 관련 대책 및 예산이 충분하지 않아 여전히 타 지자체에 비하여 폭염에 취약한 것으로 나타났다.

또한 경남 김해시의 경우 폭염위험도는 3등급으로 상대적으로 높은 편이나, 적응대책 관련 예산 등급도 3등급으로 타 지자체에 비하여 많은 예산을 사용하여 전체적인 위험도는 보통 수준으로 떨어진 것으로 나타났다. 이는 폭염에 대한 적응대책이 적절하게 작용하고 있음을 의미한다.

한편, 폭우위험도 관련하여서는 경북 문경시가 폭우위험도 대비 가장 많은 적응대책의 예산을 집행하는 것으로 나타났으며, 이어 경기 부천시, 울산 울주군, 경남 거창군, 충북 영동군, 전남 장성군, 전북 임실군, 전북 군산시 순으로 나타났다. 이상 8개 지자체는 폭우위험도 등급 대비 예산 집행의 등급이 높은 것으로 나타났다. 서울 서대문구, 대전 유성구, 전북 부안군 등 3개 지자체는 폭우위험도 등급도 모두 2등급 이상의 위험도를 갖지만, 적응대책도 그에 맞는 수준으로 이행 중인 것으로 나타났다. 서울 서대문구, 대전 유성구, 전북 부안군 등 3개 지자체를 포함한 46개 지자체는 보통 수준으로 나타났으며, 175개 지자체는 폭우위험도 등급 대비 적응대책 예산이 미흡한 것으로 나타났다.

3.4. 기후위험도에 따른 지자체 유형화 적응평가

기후위험도와 관련 적응대책 예산을 조금 더 자세하게 살펴보기 위하여 4사분면으로 구분하여 유형화 시켜보면 기후위험도와 관련하여 활발한 적응대책을 이행하고 있는 지자체와 부족한 지자체, 향후 기후변화에 따른 추세를 살펴보아야 하는 지자체로 구분할 수 있다.

먼저 폭염위험도와 관련한 지자체 유형화는 다음 Fig. 5의 (a)와 같다. 전남 여수시 등 2사분면에 위치한 지자체들은 상대적으로 기후위험도가 낮은데도 불구하고 폭염과 관련된 대책 및 예산을 충분히 집행하고 있는 지자체들이다. 이러한 2사분면에 위치한 지자체들은 폭염에 대응하여 비교적으로 안전하다고 볼 수 있다. 한편 대구 달서구, 북구, 수성구, 동구, 전북 전주시, 충북 청주시 등 4사분면에 위치한 지자체들은 폭염위험도가 상대적으로 높은데도 불구하고 적응대책이 부족한 지자체들이다. 4사분면에 위치한 지자체들은 폭염과 관련된 적응대책의 보완이 즉시 필요하다고 볼 수 있다.

Fig. 5.

Categorization of local governments according to the risk and related budget level of adaptation plan

1사분면과 3사분면에 위치한 지자체들은 향후 기후변화를 주의 깊게 살펴보아야 하는 지자체들이나 그 양상은 조금 다르다고 볼 수 있다. 1사분면에 위치한 경남 김해시, 서울 송파구, 경기 안산시의 경우에는 폭염위험도가 상대적으로 타 지자체에 비하여 높게 나타나지만, 현재 위험수준에 대응한 적응대책은 이행 중에 있다고 볼 수 있다. 3사분면에 위치한 지자체들은 현재 폭염위험도도 낮게 나타나고 있으며, 관련 적응대책도 타 지자체에 비해 적게 이행중인 것으로 나타났다. 그럼에도 불구하고, 1사분면과 3사분면에 위치한 지자체들은 현재의 위험수준에서 현재의 적응 수준은 대응할 수 있으나, 미래 변화 양상에 따라 위험수준이 어떻게 변화할지 모른다. 따라서 두 곳에 위치한 지자체들은 기후변화에 따른 폭염의 영향 추이를 주의 깊게 살펴보고 대응해야 할 것이다.

폭우위험도와 관련한 지자체 유형화 결과는 Fig. 5의 (b)와 같다. 충북 영동군, 전북 군산시 등 2사분면에 위치한 지자체는 폭우위험도가 낮으나 관련 대책을 이행하여 타 지자체에 비하여 상대적으로 안전한 것으로 나타났다. 경남 남해군, 경북 경주시, 경남 거제시, 제주 서귀포시, 경남 산청군, 강원 평창군, 전남 광양시, 서울 강남구, 충남 서산시, 경기 안성시, 충남 부여군 등 4사분면에 위치한 지자체는 폭우위험도가 높지만, 관련 대책이 매우 미흡한 것으로 나타났으며, 이로 인하여 상대적으로 폭우에 위험한 지자체로 분류되었다.

폭염위험도와 마찬가지로 1사분면과 3사분면에 위치한 지자체들은 상대적으로 같은 수준에 위치해 있으나 그 양상은 다르게 나타나고 있다. 먼저 3사분면에 위치한 지자체들은 폭우에 대한 위험도 낮으며, 관련 대책도 미흡한 것으로 나타났다. 1사분면에 위치한 경북 문경시, 경기 부천시, 경남 거창군, 울산 울주군, 서울 서대문구, 전남 장성군, 전북 임실군, 전북 부안군, 대전 유성구, 경기 파주시 등은 폭우위험도가 낮지 않음에도 불구하고 상대적으로 많은 적응대책을 이행 중에 있는 것으로 나타났다. 이에 안전하지는 않지만 미래 기후변화의 양상과 영향을 지속적으로 살펴보아야 하는 단계로 볼 수 있다.

3.5. 기후위험 대응을 위한 지자체 적응평가

폭염 및 폭우위험도와 관련 적응대책 예산 간의 공간적 관계 및 유형화 분류 분석 결과, 아직 많은 지자체에서 관련 적응대책의 대응이 미흡함을 알 수 있었다. 대부분의 지자체가 상대적으로 하위 20%의 수준에서 예산을 투입하고 있었다. 대구 달서구, 북구, 수성구, 동구 등 대구시의 많은 기초지자체는 실제 폭염 위험에 노출된 지자체로 볼 수 있으며, 여전히 이에 대한 많은 대응책이 필요함을 의미한다. 서울 강남구, 충남 부여군, 제주 서귀포시 등의 지자체도 폭우위험도가 높은 지자체로 나타났으며, 이러한 지역들에서 최근 폭우로 인한 피해가 실제 발생한 것으로 보아 적극적인 적응대책이 필요함을 의미한다.

그럼에도 불구하고 실제 위험도와 예산의 관계를 살펴본 결과, 적응의 이행 조건(Enabling condition)의 가장 기초적인 예산이 상대적으로 매우 부족함을 알 수 있었다.