한국의 탄소배출권 거래제 시행 1년 후 현황과 개선방안 : EU 배출권 거래제와 비교를 통하여

EU는 탄소배출량을 줄이기 위해 재생에너지의 개발 및 투자를 지속적으로 늘리고 있다. 2012년 EU의 재생에너지 발전량은 전 세계 발전량의 약 22.5%에 이른다. 그 중에서도 태양광 발전은 세계 총량의 70% 수준이며, 풍력은 세계시장의 38%에 이르고 있다. EU는 세계 재생에너지 시장의 발전 분야에 선두적 역할을 하고 있다. 이러한 노력을 통해 EU는 1990년부터 2012년까지 운송 분야를 제외한 산업 대부분의 분야에서 배출량이 감소되었으며, 특히 제조 및 건설 부분의 배출량이 크게 감소하였다(Freeman and Gerrard, 2014).

이 외에도 EU는 2005년부터 탄소 배출권 거래제도를 통하여 온실가스 감축을 유도하고 있다. EU는 현재 3단계의 배출권 거래제도를 운영하고 있다. 제 1단계는 교토의정서 1차 이행기간 이전인 2005년에서 2007년이다. 제 2단계는 교토의정서 1차 이행기간에 해당하는 2008년에서 2013년까지이다. 제 3단계는 교토의정서 2차 이행기간에 해당하는 2013년에서 2020년까지이다. 2021년 이후에는 배출권 거래제도 제 4단계가 도입된다(Yoo and Lim, 2008).

미국은 온실가스 배출총량으로 보면 중국에 이어 세계 2위의 탄소배출국이다. 그러나 2012년 기준 개인당 배출량은 중국의 네 배에 달한다. 그러나 미국은 민주당과 공화당의 기후변화에 대한 시각의 차이와 기업의 반발 등으로 아직 국가적인 차원에서의 탄소 배출권 시장은 구축하지 못하고 있다. 그 대신에 일부 주; 코네티컷(Connecticut), 델라웨어(Delaware), 메인(Maine), 메릴랜드(Maryland), 매사추세츠(Massachusetts), 뉴햄프셔(New Hampshire), 뉴저지(New Jersey), 뉴욕(New York), 로드아일랜드(Rhode Island), 그리고 버몬드(Vermont) 주는 주정부 차원에서 지역온실가스정책(RGC)에 참여하고 있다. 또한, 캘리포니아 주는 주 자체적으로 배출권 거래제도를 입법하여 2020년까지 이산화탄소 배출을 1990년도 수준으로 감축하고, 2050년까지 이산화탄소 배출을 80% 감축하는 법안을 입법하였다(Hildreth et al., 2009).

이와 같이 미국은 국가적 차원에서 탄소 배출권 시장을 도입하지는 않았지만, 지방정부 차원에서 온실가스를 감축하려는 노력을 실행에 옮기고 있으며, 이는 확산될 전망이다. 특히, 자동차 연료 기준강화와 연료효율 증진을 통한 이산화탄소 배출량 감축정책은 지속적으로 추진될 것으로 예상된다.

세계 최대 탄소 배출 국가인 중국은 스모그 등 환경오염 문제가 매우 심각하다. 특히 화력발전이 여전히 전력생산의 가장 중요한 발전원이며, 이는 대기오염을 유발하는 매우 중요한 원인의 하나이다. 이러한 문제를 자각한 중국 정부는 물론, 선진국에 비해서는 상대적으로 늦게 시작하였지만, 탄소 배출권 제도의 ‘3단계’ 실시 계획을 발표하였다.

제 1단계는 2011년에서 2015년으로 중국 탄소 배출권 제도의 시작 단계이다. 1단계 기간에는 관련 이론을 정립하고, 관련 법률을 보안, 탄소 배출권 시장의 시범 작업을 진행하였다. 탄소 배출권 거래 제도의 수립 방식에 있어서 정부가 명확한 규정을 제시하고, 지역 또는 일부 업계가 탄소 배출권 거래제도를 자발적으로 시작하는 기간이 이 단계에 해당한다. 이 기간 중인 2013년 6월 18일 선진 시에 탄소 배출권 거래가 시작되고, 이후 베이징, 상하이, 광둥성, 후베이성, 충징시 등에 탄소 배출권 거래가 추가로 실시되었다. 2014년 10월 말 중국 7개 탄소 배출권 거래소에서 거래된 배출권은 1,375톤에 이르며, 이는 5억 위안에 해당된다(Huang, 2013).

제 2단계는 2016년에서 2020년으로 중국 탄소 배출권 거래 제도의 초기단계이다. 이 단계에서는 중국 탄소 배출권 거래제도와 각 항목의 규범을 수립하는 단계이다. 제 3단계는 2021년 이후로 중국 탄소 배출권 거래제도의 발전 보완 단계로 볼 수 있다. 이 기간에는 선물 옵션시장도 같이 도입하여 중국의 탄소 배출권 시장을 발전 및 확장할 계획이다.

일본은 교토의정서의 의장국으로서 환경기술 및 녹색성장을 구축하여 이를 통한 기업의 생산성 및 대외 경쟁력을 강화하는데 많은 노력을 하고 있다(Shon, 2013). 일본의 환경규제 정책은 환경기본법을 바탕으로 하고 있다. 탄소배출과 관련하여 자율적인 감축을 기본방향으로 업종별로 자발적인 온실가스 감축목표를 도입하였으며, 2005년에는 일본 환경청 주도하에 자발적 배출권 거래제도(Japanese Voluntary Emissions Trading Scheme: JVETS)를 실시하였다. 일본은 이와 같이 상대적으로 탄소 배출권 시장을 빨리 도입하여 탄소시장의 경쟁우위를 구축하기 위한 노력을 해오고 있다.

뉴질랜드는 2009년 배출권 거래제도를 도입하였다. 뉴질랜드의 배출권 거래제도는 배출상한이 없는 방식으로 이루어져 있다. 뉴질랜드 정부는 산업마다 온실가스 배출 집약도를 선정하여 배출집약도 표준을 지속적으로 낮추기 위한 전략을 세우고 있다.

EU는 2005년 탄소 배출권 거래제도를 도입하여 현재까지 운영하고 있으며, 세계 최대의 탄소 배출권 시장을 형성하고 있다. EU의 배출권 거래제도는 제 1기(2005∼2007년), 제 2기(2008∼2012년), 그리고 제 3기(2013∼2020년)로 지금까지 3단계로 발전해왔다.

제 1단계 기간인 2005년에서 2007년에 배출권 거래제에 참여하고 있는 국가는 비회원국인 아이슬란드, 노르웨이, 그리고 리히텐슈타인을 포함하여 25개 국가이다. 이 기간에는 온실가스 중 이산화탄소(CO₂)만이 규제 대상 온실가스로서 배출권 거래도 이산화탄소만을 기준으로 이루어졌다. 또한, 에너지 다소비업종 중심으로 시범 실시하였다(Lho, 2009). 이와 같이 제1단계 기간은 준비 기간으로 EU 회원국 간 이해관계와 개별 사업장의 차이 및 배출 현황 정보의 부정확 성 등 배출권 거래 시 문제점을 찾고, 이를 보완해 나가는 기간이다(Yang, 2011).

제 2단계 기간인 2008년에서 2012년에는 불가리아와 루마니아가 추가로 참여하여 참여 국가의 수가 27개국으로 증가하였다. 제 2단계 기간에는 규제 대상 물질로 이산화탄소(CO₂) 이외에도 아산화질소(N₂O)가 선택사항으로 추가되었으며, 일부 국가에서는 메탄(CH₄)과 수소불화탄소(HFCs)가 추가되었다. 제 3단계 기간인 2013년에서 2020년에는 EU의 28개 모든 회원국과 노르웨이, 아이슬란드, 리히텐슈타인을 포함하여 31개국이 참여하였다. 제 3단계 기간에는 알루미늄 생산 시 발생하는 과불화탄소(PFCs)가 규제대상 온실가스에 추가되었으며, 2단계에서 선택적으로 포함되었던 아산화질소(N₂O)가 의무 규제 온실가스로 전환되었다.

2010년 한국 정부는 [저탄소녹색성장 기본법]을 발표하였다. [저탄소녹색성장 기본법]제 42조에는 온실가스 목표관리제 도입과 관련한 사항이 명시되어 있다. 또한, 제 46조에는 총량제한 배출권 거래제 도입의 내용이 포함되어, 이는 2012년 제정된 [온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률]의 근거가 되었다. 이렇게 2012년 배출권 거래제도 관련 법규가 제정됨에 따라 원래는 2013년에 배출권 거래제도를 시행할 예정이었지만, 목표관리제를 충분히 시행 후 제도를 도입하자는 산업계의 의견을 받아들여 2015년 1월 탄소 배출권 거래제도를 도입하기로 결정하였다(ME, 2016).

2015년 배출권 거래제도를 도입하기에 앞서 한국거래소는 2014년 9월 29일부터 2014년 12월 24일까지 배출권 모의시장을 운영하였다. 모의 시장을 통해 탄소 배출권 거래시스템에 대한 테스트를 통해 2015년 탄소 배출권 거래시장 개설을 위한 시스템을 준비하였다(ME, 2016). 온실가스 배출권 거래시장은 온실가스 종합정보센터와 한국거래소 등과의 합의 하에 2015년 1월 공식적으로 개장되었다. 한국의 온실가스 배출권 거래제도는 2015년부터 총 3기, 각 기별 5년씩으로 계획되었다.

2015년 1월 탄소 배출권 시장 개시 후 배출권 거래에 참여한 업체는 배출권 할당을 받은 525개의 업체였다. 업체에 할당된 배출권은 발전과 에너지 분야가 약 7억 3,585 KAU로 가장 많이 할당되었다. 그 다음 철강 분야가 약 3억 377 KAU를 할당받았고, 석유화학 업종이 1억 4,369 KAU 그리고 시멘트 업종이 1억 2,799 KAU를 할당 받았다. 총 525개의 배출권 할당 대상업체 중에서 석유화학 업종이 84개로 가장 많고, 폐기물 업종이 44개, 철강과 건물 업종이 각각 40개 순이다. 환경부는 개벌 기업의 할당량은 향후 기업의 증설 계획 등 영업 비밀이 포함되어 비공개로 한다고 밝혔다. 기업별 온실가스 배출량은 포스코가 연간 7,163만 톤의 온실가스를 배출하여 기업 중 온실가스 배출량이 가장 많았고, 발전 5사(남동, 동서, 남부, 서부, 그리고 중부발전)의 온실가스 배출량이 그 다음으로 많았다.

한국정책금융공사, 한국산업은행, 중소기업은행, 한국수출입은행 등의 공적 금융 기관은 배출권 거래시장에서 온실가스 감축에 대한 프로젝트 파이넨싱과 발전회사와 산업부분간의 유동성 업무를 담당한다. 배출권은 할당 배출권(Korean Allowance Unit: KAU)과 상쇄 배출권(Korean Credit unit: KCU)으로 구분할 수 있다. 할당 배출권은 할당대상업체에 할당된 온실가스 배출허용량을 말한다. 각 계획기간 시작 시점에 이행연도별로 거래종목을 구분하여 할당 배출권이 상장된다. 상쇄 배출권은 특정 이행연도별로 외부사업 온실가스 감축량에서 전환된 배출권이다. 상쇄 배출권은 할당대상업체의 전환신청과 주무관청의 승인 절차가 필요하며, 상장 시기는 특정되어 있지 않고 유동적이다.

금융투자업자와 일반투자자는 2021년부터 배출권 거래에 참여할 수 있다. 탄소 배출권 할당대상업체는 이행연도가 시작될 때 정부에 의해 할당된 배출권을 배출권 등록부 시스템(Emission Trading Registry System)에 등록하여 계정을 얻은 후 거래가 가능하다. 한국은 경쟁 매매 방식을 적용한다. 일부 연구에서는 한국은 아직 배출권 거래제 도입이 시기상조라고 분석하고 있지만, 배출권 거래제가 더 연기되면 경제적으로 그리고 시간적으로도 손실이라는 의견이 지배적인데 힘입어, 2015년부터 배출권 거래제가 실시되었다(ME, 2016).

3.2.1.1 배출권 할당 방식

EU는 단계별로 배출권 할당 방식에 차이가 난다. 1990년 탄소 배출을 기준으로 제 1단계 기간(2005∼2007년)에는 EU-ETS에서 총 22억 배출권(EUA: European Union Allowance)이 할당되었다. 무상할당 비율은 95%이었으며, 5%만이 경매를 통한 유상할당이었다. 실제 거래량을 보면 경매를 통한 유상할당이 0.12%에 불과하였다(Kim and Jung, 2007). 제 2단계 기간에 할당된 EUA는 20억 300만 EUA이다. 무상할당 비율이 90%이며, 10%만 경매를 통한 유상할당이었지만, 실제 거래량을 볼 때 유상할당이 3.07%에 불과하였다.

제 3단계 기간에서는 2013년 배출량의 20%를 경매를 통한 유상 할당 방식으로 배분하였다. 이러한 유상할당 비율은 매년 단계적으로 증가하여 2020년에는 총 70%를 경매를 통한 유상할당 방식으로 전환할 예정이다. 그리고 2027년 이후에는 100% 유상할당이 이루어질 것으로 보인다. 제 3단계 기간에는 제 1단계와 제 2단계 기간에서 적용되던 국가할당제를 없애고, EU 차원에서의 할당량을 결정하는 EU 온실가스 배출 상한제도가 적용된다. 제 3단계 기간에는 배출권 유상 할당량을 발전부분에서는 100%, 산업부분에서 20%, 그리고 항공부분에서 15%로 규정하고 있다. 또한, 이 기간에는 EU 차원의 단일할당으로 전환하여 보다 적극적인 감축을 위한 정책을 추진하고 있다.

3.2.1.2 과징금의 부과

온실가스 감축 및 수행을 못 했을 경우, 온실가스 배출량만큼 다음 이행연도의 할당 배출권으로 배출권이 공제되며, 추가적으로 벌금을 지불해야 한다. 1단계에서는 1 tCO₂eq 당 40유로, 2단계에서는 1 tCO₂eq 당 100유로의 벌금이 적용되었다. 3단계에서는 1 tCO₂eq 당 100유로의 벌금과 추가로 유럽 소비자 물가 지수에 따라 벌금이 연동된다.

3.2.2.1 배출권 할당 방식

한국은 2009년 11월 기후변화협약 제15차 총회에 자발적 감축목표를 제시하였다. 이후 2012년 5월 관련 법률을 제정하고, 2014년 1월 배출권 거래 기본계획을 확정하였다. 그리고 2015년 1월 1일부터는 탄소 배출권거래가 시행되었다. 탄소 배출권 거래는 1∼3기로 나누어서 점차적으로 확대 실시할 예정이다. 제 1기는 2015년에서 2017년으로 무상할당이 100% 적용된다. 이 기간에는 기업의 경제적 부담을 최소화 하는 방향으로 제도의 유연성을 검토하는 것을 목표로 하고 있다. 제 2기는 2018년에서 2025년으로 무상할당이 97%, 유상할당이 3% 적용된다. 제 1기에 비해 거래 범위를 확대한다. 제 3기는 2021년에서 2025년이다.

한국은 할당대상업체가 보유한 배출권을 환경부의 승인을 받아 계획기간 내 다음 이행연도에 이월할 수 있도록 하고 있다. 따라서 배출권 시장에서 판매되지 않아 보유하는 배출권은 다음 이행 연도나 다음 계획기간으로 배출권의 이월이 가능하다. 또한, 할당대상업체가 미래에 발행될 배출권을 빌려와 현 이행 기관에 사용할 수 있도록, 즉 차입할 수 있도록 하고 있다. 배출권 차입의 한도는 할당대상업체가 환경부에 제출하여야 하는 배출권의 10%로 제한된다. 이 외에도 한국은 외부의 감축사업으로 발행 받은 인증실적(Korean Offset Credit: KOC)을 할당대상업체에 거래할 수 있도록 하는 상쇄제도를 시행하고 있다. 단, 상쇄 배출권 또한 총 배출권의 10%로 제한된다(ME, 2016).

3.2.2.2 과징금 부과

배출권이 부족한 부분에 대해서 1 tCO₂eq 당 10만원 범위 내에서의 이행연도 배출권 시장가격의 3배의 과징금을 부과한다. 납부의무자가 과징금을 납부하지 않을 경우, 납부기한이 지난날부터 1개월이 지날 때마다 1.2%의 가산금을 징수한다. 배출권 거래제의 시행 초기인 만큼 과징금의 액수가 산업계와 정부 간에 이견이 존재한다. 일부 산업계는 과징금이 과하여 기업들이 배출권을 시장에 내놓지 않고 보유하고 있는 것이 한국의 탄소 배출권 거래제가 활성화되지 못하는 중요한 요인이라 지적하기도 한다. 과징금의 적절한 액수에 대해서는 향후 보완되어야 할 사항이다.

EU ETS 실시를 통해 가장 큰 문제점으로 부각된 사항은 탄소 배출권의 가격 변동을 들 수 있다. 탄소 배출권 거래 도입시 초기 경기 상황을 고려하지 않고 도입하여 무상 과잉으로 인한 배출권 가격변동이 발생하여 가격이 변동이 심하였다. 제 1단계 기간의 배출권의 평균가격은 2005년에 18.4유로/톤에서 2006년에 18.2/톤으로 큰 차이가 없었지만, 2007년에는 0.7유로/톤으로 가격이 폭락하였다. 이렇게 가격이 폭락한 가장 큰 요인으로는 배출권의 공급과잉 상황에서 제 2기로 배출권을 이월하는 것이 금지되었기 때문이다(Hong, 2014).

제 2단계에 들어와서는 1단계보다 엄격한 배출권 거래 제도를 실시하였다. 그러나 2012년까지 약 20억 톤의 잉여 배출권이 누적되어 가격이 지속적으로 하락하였다. 제 2단계 기간의 배출권의 평균 가격은 2008년 25.8유로/톤에서 2010년에는 15.4유로/톤으로 그리고 2012년 말에는 4유로/톤으로 제 1기 기간과 마찬가지로 가격이 하락하였다. 가격 하락의 원인으로는 세계 경제의 불황과 제조업의 활동 위축으로 인한 탄소 배출권 수요 축소가 가장 큰 요인의 하나이다. 즉, 재정위기와 경기침체에 따라 배출권의 수요가 감소했기 때문이다(Kim and Jang, 2008).

제 3단계 과정에서는 유상할당량과 배출권 거래 대상의 증가 그리고 EU 차원의 단일 할당 등을 통해 온실가스 배출권 시장의 안정화를 이루고자 하였다. 그리고 배출권을 이연하여 시장에서의 탄소 배출권 공급량을 조절하였다. 2013년 유럽에서 이산화탄소 1톤을 거래할 때 3.57유로/톤에 거래되었다. 이는 가격이 제일 높았던 2008년 가격의 10%에 불과할 만큼 큰 폭으로 가격이 하락하였다. 그 이유는 배출권 자체가 과잉 공급되어 있는데다 유럽의 경제, 정치 문제로 인하여 탄소 배출권 거래가 제 기능을 하지 못하였기 때문이다.

이러한 가격 변동 이외에도 두 번째 문제점으로는 탄소 배출권의 초과 할당으로 인해 기업이 배출권을 판매하여 이윤을 얻는 부당이득의 문제 또한 발생한 것이다. 제 1단계 과정과 제 2단계 과정에서 약 10억 톤의 잉여 배출권이 기업의 부당이득으로 전환되었다는 연구가 발표되기도 하였다.

2015년 1월 한국 탄소 배출권 시장을 개장한지 얼마 지나지 않아 한국 탄소 배출권 시장은 거래가 없는 시장으로 변해 버렸다. 거래량이 감소한 이유는 여러 가지가 있지만, 크게 네 가지로 정리하면 다음과 같다. 첫 번째 이유는 한국 정부가 기업에게 할당한 탄소 배출권이 많이 부족하기 때문이다. 정부가 2017년까지 3년 동안 해당 기업들에게 배당한 배출권은 15억 9,800만 톤이다. 이는 기업들의 신청한 20억 2,100만 톤 보다 4억 톤 이상 적은 수치이다. 이와 같이 기업이 확보한 배출권이 적어서 시장에 판매할 양이 줄어들었다는 분석도 있다.

두 번째 이유로는 기업이 배출권의 가격의 상승을 기다려서 배출권을 판매하지 않는 것도 거래량이 적은 이유의 하나라는 점이다. 2016년 6월 탄소 배출권 거래제의 해당 기업들은 정부에 확보한 배출권을 제출해야 한다. 이 때 기술 개발 및 온실가스 배출량을 줄이거나, 시장에서 돈을 주고 사야 하는데, 만약 정해진 양을 확보하지 못하면 시장가격의 3배를 과징금으로 내야 한다. 업계에서는 톤 당 3만원으로 계산해도 산업계 전체가 12조 7,000억 원의 추가 비용을 부담해야 한다. 과징금을 피하려는 업체들은 배출권을 사기 위해 매수를 하려 하지만, 공급자들은 가격을 더 받기 위해 물량을 팔지 않는 경우가 발생한다는 것이다.

세 번째 이유로는 정부의 인위적 가격조정으로 배출권의 가격이 정확하게 형성이 되지 않았다는 점이다. 온실가스 감축을 위해 시설투자 및 설비개선이 톤당 2∼3만 원 이상 가격이 형성하는데, 배출권 기준 가격을 정부가 임의로 톤당 1만원으로 낮게 책정하였다는 평가도 있다. 네 번째 이유로는 한국의 기업 상황이 국제유가와 글로벌 경기침체 등으로 인해 기업의 생존이 위험한 상태에서 탄소 배출권 시장에까지 관심을 가질 수 있는 기업이 많지 않다는 분석이다.