파리협정 제6조의 협력적 접근에 대한 ‘상응조정’ 이행규칙 논의 현황과 우리나라 입장 연구

2.1 상응조정의 개념과 필요성

상응조정은 파리협정을 채택한 COP21 결정문에 등장한다. 파리협정 제6.2조에는, 협력적 접근법에 참여하는 당사국들은 “엄격한 산정 (robust accounting)을 적용해야 하며, 특히 이중계산 방지가 이루어져야 한다”고 명시하고 있다. 그리고, 결정문 para 36에는 협력적 접근법에 대한 지침에 “상응조정에 기반해 이중계상 방지를 확보할 수 있는 지침”이 포함되어야 한다고 명시하고 있다 (UNFCCC, 2015, para 36; Annex article 6.2). 그런데, 2015년 결정사항만으로는 상응조정이 구체적으로 무엇을 의미하는 지 명확하지 않다. 따라서, 상응조정은 파리협정 이행규칙을 수립하는 2016년부터 2018년까지의 협상과정을 통해서 점차 그 의미가 드러내고 있다. UNFCCC 협상 과정에서 도출된 상응조정의 정의는 “동 지침과 일치하며 협력적 접근법에 참여하는 당사국 또는 당사국들에 의해 수행되는 조정” 을 의미한다 (UNFCCC, 2018, p.3). 그러나, 상응 (corresponding) 자체만 놓고 보면, 상응이란 “ITMO의 수량이 한 국가에서 더해지면, 동일한 수량이 다른 국가에서 차감된다”는 것을 의미한다 (Cames et al., 2016, p.14). 따라서, 이에 기반해 상응조정에 대해서 정의 내리면, 상응조정은 “당사국이 감축 결과물을 이전·획득하거나 사용하는 것에 대한 상응하는 행동”을 의미한다 (Bajaj, 2018, p.10).⁸⁾

그렇다면, 당사국이 협력적 접근에 참여할 때, 왜 상응조정을 해야 하는가? 여기에는 두 가지 관점이 존재한다. 첫 번째는 감축결과물 (mitigation outcomes)을 생산·이전·사용하는 과정에서 엄격한 산정 (robust accounting)을 통해 이중계산 또는 왜곡된 유인 (perverse incentive)을 방지하기 위해 필요하다는 관점이다 (Bajaj, 2018).⁹⁾ 즉, 상응조정은 엄격한 산정을 위한 수단이며, 이 경우에는 상응조정의 방법론 논의가 중심이 된다.

두 번째 관점은 상응조정이 환경 건전성 (environmental integrity) 확보에 기여하기 때문에 필요하다는 입장이다. 물론, 상응조정만이 환경건전성 확보의 유일한 수단은 아니다. 환경건전성에 대한 명확한 정의는 없으나, 현재 공통적으로 인식되는 정의로는, “감축결과물의 이전이 발생하지 않은 상황과 비교했을 때 국제이전으로 인한 국제 온실가스배출 총량이 증가되지 않았을 때 환경건전성이 확보된다”고 정의된다. 이 환경건전성 확보에 영향을 주는 요인에 감축결과물의 국제이전에 대한 산정 (accounting)이 포함되어 있다. 즉, 감축결과물의 “국제이전에 대해 엄격한 산정을 하지 않으면 결과적으로 국제 온실가스 배출이 국제이전으로 인해 증대할 수 있다”는 것이다 (Schneider and La Hoz Theuer, 2019, p.388-389).¹⁰⁾ 이는 첫 번째 관점인 엄격한 산정을 통한 이중계산 방지와 별반 차이가 없어 보인다. 하지만, 두 번째 관점은 환경 건전성 차원의 엄격한 산정에 이중계산 방지뿐만 아니라, 감축목표의 타임프레임 (time frame), 감축목표의 단위지표 (metrics), 그리고 토지이용ㆍ토지이용변화 및 산림부문ㆍ이산화탄소 포집 및 저장 등과 같은 감축활동 결과물의 국제이전에 대한 산정 (accounting) 문제까지 포괄적으로 다루고 있다 (Ibid.).

여기서 주목할 점은 당사국들이 제출한 ‘NDC의 다양성 (diversity of NDCs)”으로 인해 발생한 ‘감축 목표’의 타임프레임과 단위지표의 다양성이다. 즉, 교토 의정서 체제에서 의무 당사국들은 동일기간의 다년도 목표와 경제전반 (economy-wide)의 범위를 대상으로 목표 달성을 위해 노력해야 하며, tCO₂e의 단위지표를 사용하였다. 그러나, 파리협정 하에서 제출된 NDC 중에는 신재생 에너지 활용을 목표 ‘단위지표’로 사용한 경우도 있다. 이 경우에는 ITMO를 이전할 경우에 단위지표의 조정이 필요하다. 감축목표의 ‘타임프레임 (time frame)’ 측면에서 보면, 당사국 간에 타임프레임이 서로 다른 경우가 있다. 당사국들은 NDC를 통해 단일년도 목표를 설정하거나, 다년도 목표를 설정하고 있다. 탄소시장 메커니즘은 일반적으로 다년도 기간 동안 유닛을 발행하기 때문에, 다양한 타임프레임에 대한 조정을 고려할 필요가 있다. 이 외에도, 목표의 ‘설정범위’ 에서, 경제전반 범주 이 외에도 특정 부문, 특정 가스, 활동, 지역을 범위로 설정되는 경우도 있다. 또한, 단일년도 NDC 목표에서도 일반 목표와 선진국의 지원을 받는다는 조건을 전제하에 보다 의욕적으로 설정된 조건부 목표가 동시에 존재하는 경우도 있다 (Ibid., p.390~p.393). 따라서, 상응조정의 필요성은 엄격한 산정과 환경건전성의 저해를 막기 위함으로 볼 수 있다.

2.2 상응조정 방식

파리협정 제6.2조와 COP21 결정문 36항에서, 상응조정에 대한 다양한 해석의 여지가 존재한다. 상응조정의 ‘대상 (또는 기반)’이 무엇인지 그리고 상응조정을 ‘언제’ 어떠한 ‘방식’으로 적용해야 하는가는 여전히 명확하지 않다 (ADB, 2018, p.3). 2018년 12월 과학기술자문부속기구회의 (SBSTA) 에서 상응조정의 대상·시기·방식 등이 포함된 Draft Text와 draft Decision Text의 협상과정에서 상응조정의 ‘방식 (method)’이 핵심 쟁점으로 부각되었다.¹¹⁾

상응조정의 ‘방식’은 일차적으로 NDC 이행기간의 타임프레임에 따라 달리 접근된다. 즉, 지속적인/다년도 목표를 설정한 NDC와 비지속적인/단일년도 목표를 설정한 NDC를 보유한 당사국의 상응조정 방식이 차별화되어 있다.¹²⁾ 다년도 목표 NDC 보유국의 경우 3가지 선택옵션으로, i) 배출경로 (trajectory) 기반 상응조정, ii) NDC 이행기간 동안 매년 상응조정, 그리고 iii) NDC 이행기간 동안 사용된 ITMO의 총량 (budget)에 기반한 상응조정이 있다. 반면, 단일년도 목표 NDC 보유국의 경우 다섯 가지로, i) 배출경로 기반의 다년도 상응조정, ii) NDC 이행기간 동안의 매년 상응조정, iii) NDC 목표연도에 대한 ITMO 누적방식 상응조정, iv) NDC 이행기간 동안 ITMO 이전/사용량에 대한 평균을 적용하는 상응조정, 그리고 v) ITMO 발행 연도와 NDC 목표연도가 동일한 빈티지 방식의 상응조정이 있다 (UNFCCC, 2018d) (Table 1 참조).¹³⁾ 단일년도 목표의 선택옵션은 다년도 목표에서 제시된 3가지 선택옵션 (ⅰ～ⅲ)과 동일하며, 이 외에 추가로 평균 방식 (ⅳ)과 발행연도 방식 (ⅴ)이 있다.

Table 1.

Corresponding adjustment methodologies for single-year target NDC

여기서, 우리나라는 단일년도 목표 NDC에 대한 적용방식으로 ⅲ)인 ‘ITMO 누적방식’의 상응조정을 주장했다. ITMO 누적방식은 NDC 이행기간 동안의 ITMO 이전/획득 총량을 대상으로 NDC 목표년도에만 상응조정을 수행하는 것이다. 문제는 단일년도 목표 상응조정 옵션 중에서 우리나라만이 공식적으로 이 입장을 지지하고 주장하고 있으며, 누적방식을 상응조정으로 포함시키기 위해서, 우리나라는 조건부 문안인 “The method referred to in paragraph 12 (c) above, where both participating parties apply this method for the cooperative approach”를 수용할 수밖에 없었다. 그 결과, 2018년 12월 논의된 결정문 초안 (Draft Decision Text) 상에서 단일년도 목표의 누적방식 상응조정 옵션에 ‘참여하는 당사국들은 이 방식을 동일하게 적용해야 한다’는 조건부 문안이 포함되었다.

여기서, 다년도 목표 NDC와 단일년도 목표 NDC의 상응조정 방식 간에 차별화가 발생하게 된 이유는 무엇인가? 이는 지난 2018년 12월 결정문 초안에 다년도 목표와 단일년도 목표를 구분하는 개념으로 등장한 ‘대표성 (representation/representativeness)’으로 설명될 수 있다. 결정문 초안의 para 13은 다음과 같이 기술되어 있다.

“Each participating Party that has a single-year NDC shall apply, in order to make the corresponding adjustments in the NDC year consistent and representative of NDC implementation and achievement, one of the following methods consistently throughout the period for NDC implementation” (UNFCCC 2018d, p.34).

한편, 다년도 목표가 담긴 NDC를 보유한 당사국이 선택할 수 있는 방법론을 제시하는 para 12에는 다음과 같이 제시되었다.

“Each participating party that has a multi-year NDC shall apply one of the following methods consistently throughout its period for NDC implementation” (UNFCCC, 2018d, p.34).

즉, 대표성은 단일년도 목표 상응조정 방식에만 적용되고 있는 개념이다. 이 대표성은 우리나라가 주장한 단일년도 누적방식에 대해서 선진국이 반대하는 근거로 활용되는 개념이다. 즉, 단일년도 목표 누적방식 상응조정이 NDC 이행 및 달성 (NDC implementation and achievement)을 대표하지 못한다는 점이다. 이에, 선진국들을 중심으로 대부분의 국가들이 누적방식이 단일년도 목표 상응조정 옵션으로 포함되는 것을 반대하였다. 그런데, 단일년도 목표 누적방식이 상응조정 옵션으로 포함될 수 있었던 이유는 앞서 언급된 조건부 문안이 추가로 포함되었기 때문이다. 이 문안에 따라서, 만약 우리나라가 상응조정을 선택한다면, 우리나라와 협력적 접근을 하는 상대국 역시 똑같이 누적방식으로 상응조정을 해야 한다는 것을 의미한다. 이는, 앞서 언급된 ‘대표성’ 외에 존재하는 ‘일관성 (consistency)’ 개념과도 연관된다. 즉, 참여하는 국가들 간에 NDC 이행 기간동안 일관성을 가져야 한다는 것이다.¹⁴⁾ 이와 같이 참여 국가들 간에 동일한 상응조정 방법론을 일관되게 적용해야 한다면, 누적방식을 선택한 우리나라와 협력적 접근법에 기반한 협력활동을 수행할 상대국을 확보하는 것이 매우 어려워질 수 있다. 따라서, 현재 우리나라가 주장하는 ‘단일년도 목표 누적방식 상응조정’ 옵션의 선호도가 매우 낮아질 뿐만 아니라, 2019년 협상에서 제한적 조건에 기반한 누적방식이 파리협정 이행규칙 안의 내용으로 합의될 수 있을 지 여부도 불투명하다고 볼 수 있다.

그렇다면, 단일년도 목표에 대한 누적방식 상응조정 옵션을 우리나라가 고수한다는 것을 전제로 할 때, 우리나라는 이를 어떻게 협상차원에서 관철시켜야 할 것인가? 동 연구는, 2018년 12월 협상 과정에서 등장한 단어인 ‘대표성’을 단일년도 목표와 다년도 목표의 상응조정 방식을 차별화하는 근본적 개념으로 인식하고 이에 초점을 두고 접근하고자 한다.

특히, 상응조정 방식에 있어 ‘대표성’이 갖는 의미가 무엇인지를 파악하고, 이 ‘대표성’에 대한 해석이 현재 논의되는 단일년도 목표에 기반한 상응조정 방식에 어떠한 영향을 줄 수 있는지를 분석하고자 한다. 아울러, 대표성에 기반해서 우리나라가 취해야 할 입장과 논의전략을 도출해 보고자 한다.

3.1 대표성의 개념

파리협정 제6조의 대표성과 관련된 사항은 최근 연구분석 자료에서 나오는 개념으로서, 다년도 목표에 기반한 상응조정을 지지하고, 단일년도 목표에 대한 상응조정을 반대하는 핵심 근거다. 특히, 단일년도 목표에 대한 ‘누적방식’ 상응조정에 대한 반대 근거로서 등장 및 활용되고 있다. 단일년도 목표 NDC에서 누적방식 상응조정을 반대하는 근거로는 대표성 외에도, 환경건전성, 배출권 거래제 (ETS, emission trading scheme)와의 연계성, 그리고 외부요인에 따른 NDC 목표 연도의 이행 불확실성이 있다.

먼저, 대표성의 의미를 살펴보면, ‘대표성’은 NDC 상 다년도 목표와 단일년도 목표의 차이점에 기반을 두고 있다. 다년도 목표는 중간년도에도 목표가 존재하기 때문에 NDC 이행기간 동안에 매년 산정을 수행하는 것을 원칙으로 하는 반면, 단일년도 목표의 경우에는 오직 NDC 목표 년도에만 산정을 수행한다. 이러한 NDC 차이에 기반해서, ‘대표성’이라는 표현은 크게 세 가지 측면에서 단일년도 목표 NDC를 비판하는 데에 활용되고 있다. 한 측면으로는 단일년도 목표에 기반한 NDC 자체와 연관이 있다. 기후변화는 대기 중의 온실가스 배출량이 축적되어 발생한다. 다시 말해, 기후변화에 영향을 미치는 것은 매년 “축적된 배출량 (cumulative emissions)”이지, 특정 연도의 배출현황이 아니다. 따라서, 2°C 목표를 달성하기 위해서는 이 축적된 배출량을 제한하고 규제하는 것이 필요하며, 이를 위해서는 국가마다 축적된 배출량을 산정하는 것이 필요하다. 하지만, 축적된 배출량은 “지속적인 (on-going) 배출경로”에 기반하고 있는 다년도 목표 NDC에서는 가능하지만, 단일년도 목표에 기반한 NDC로는 해당 국가의 축적된 배출량을 산정하기가 어렵다. 따라서, 단일년도 목표 NDC 상에서 목표연도의 배출 현황은 한 국가의 “국제 온실가스 감축에 대한 기여도”에 대해 대표적이지 않다는 주장이다 (Lazarus et al., 2014, p.5; Prag et al., 2013, p.26).

대표성과 연관된 다른 측면으로는 당사국의 지속적인 감축행위와 관계된다. 단일년도 NDC를 보유한 당사국이 NDC 이행기간 전반에 걸쳐 감축노력을 지속적으로 수행할 것인지 여부에 대한 우려이다. 이론적으로, 단일년도 목표를 설정한 당사국이 NDC 목표 달성을 위해 감축노력을 전혀 하지 않고 ITMO를 대량으로 구매하여 목표를 달성하는 것이 가능하기 때문이다. 따라서, “NDC 이행기간에 걸친 전반적인 당사국 행동 (overall Party behavior throughout the NDC period)에 대한 부정확한 그림”을 보여준다 (ADB, 2018, p.46). 또한, 자국 내에서 배출량을 감축하는 행위보다 목표년도에 ITMO를 한 번에 구매해서 NDC를 달성하는 것이 훨씬 용이하기 때문이다. 따라서, 대표성은 높은 의욕성 (higher ambition) 개념과 연관되어 논의가 이루어지고 있다. 단일년도 목표 누적방식 상응조정에 기반한 감축노력은 다년도 목표 하에서 매년 상응조정하는 행위보다 감축노력이 비교적 용이하다.¹⁵⁾ 뿐만 아니라, 단일년도 누적방식에 기반해 협력적 접근을 활용한 감축노력은 국내 감축 노력으로만 목표를 달성하는 것보다 상대적으로 용이한 접근법이므로 의욕성이 낮은 감축방식이라는 것이다 (Lazarus et al., 2014, p.6). 따라서, 단일년도 목표에 누적방식 상응조정을 허용하는 것은 당사국들이 NDC 달성을 위해 강력한 자체적인 감축노력을 하는 대신, ITMO 대량구매와 같이 손쉬운 방식을 선택하는 행위 가능성을 열어주는 부작용이 발생할 수 있다는 것이다.

대표성 논의에 대한 또 다른 측면은 ITMO의 활동과 관련되어 있다. ITMO의 전반적인 활동 (발행·이전·획득·사용)에 대한 대표성을 보는 것이다. 즉, 단일년도 목표 NDC 상에서 목표연도에만 ITMO를 사용하는 행위는 NDC 이행기간 동안 “ITMO 활동에 대한 대표적인 그림 (a representative picture of ITMO activity)”을 종합적으로 보여주지 않는다는 내용이다 (ADB, 2018, p.46). 즉, 단일년도 목표 당사국은 목표연도에만 상응조정을 통한 산정을 시행하기 때문에 중간년도에서의 ITMO의 이전·획득 과정에 대한 추적이 불명확해 지는 문제가 발생할 수 있다는 주장이다.

이와 같이, 대표성의 의미를 정리하면, 하나는 ‘단일년도 감축목표 NDC가 국제 감축기여에 대한 대표성을 갖지 못한다’는 NDC 특성 자체에 초점을 맞추고 있다. 다른 하나는 ‘당사국의 NDC 이행 및 달성을 위한 감축노력이 지속적으로 이루어 졌는가’에 대한 대표성이다. 또 다른 하나는 ‘파리협정 제6조 하에서의 감축결과물인 ITMO의 활동 (발행/이전/획득/사용)이 지속적으로 이루어 졌는가’에 대한 대표성이다. 이 중에서 앞선 두 가지 측면은 당사국의 ‘행동’ 즉 감축노력 활동과 연관되어 있고, 또 다른 하나는 ITMO 활동과 연관되어 있다. 즉, 대표성의 의미를 크게 나누면 당사국 감축노력 활동의 대표성 그리고 ITMO 활동의 대표성으로 구분할 수 있다.

이러한 대표성 외에, 누적방식 상응조정을 반대하는 두 번째 이유로는, 감축 목표 달성 시 ITMO가 사용되는 타임프레임이 다를 경우, 누적되는 국제 온실가스 배출이 증가할 수 있다는 것으로, 다시 말해서 환경건전성에 영향을 줄 수 있다는 입장이다. 이러한 문제는 특히 단일년도 목표를 달성하는 데에 누적방식으로 ITMO를 사용할 경우 발생한다 (Schneider and La Hoz Theuer, 2019, p.389). 세 번째 이유는 배출권거래제 (ETS, Emission Trading System)가 일반적으로 다년도 목표기간 방식으로 운영되고 있으며, 단일년도 NDC에서 동일한 방식으로 ETS를 운영할 경우, 운영이 효과적이지 않을 수 있다는 의견이다. 예를 들어, ETS 할당 대상업체의 경우 목표기간 내에 미 사용된 배출권은 차기년도로 이월 (banking)을 허용하는 등의 유연성이 존재하고, 이월의 허용은 시장가격의 급격한 하락 또는 상승을 방지함으로써 배출권의 시장가격의 안정화에 기여한다. 이와 같이 이월은 ETS의 운영 효율성을 높일 수 있다. 그러나 단일년도 NDC에서 ITMO를 ETS 운영에 활용하는 경우, 이월 등의 제도 요인과 NDC와의 연계 복잡성으로 인해 효율적 운영이 저해될 가능성이 있다고 설명한다 (Prag et al., 2013; Lazarus et al., 2014, p.7). 네 번째 이유는 특정 연도의 국가 온실가스 배출량은 기후 조건, 경제, 무역 등 여러 요인에 의해 좌우되기 때문에, 단일년도 목표 NDC의 경우 외부요인에 의해서 목표 달성의 불확실성을 내포하고 있다는 점이다.

종합해보면, 단일년도 목표 누적방식 상응조정에 대한 반대 이유들 중에서 ‘대표성’은 단일년도 목표를 제시한 당사국들의 NDC 다양성에 기반한 이유들이며, 여타 이유들은 NDC 자체 특성에 기반한 다소 부가적인 이유라고 할 수 있다. 다음 섹션에서는 대표성 문제를 해소하기 위해서 제안된 해결책들을 살펴보도록 하겠다.

3.2 대표성에 기반한 단일년도 상응조정 옵션

선행연구 분석결과, 단일년도 상응조정 방식에서 대표성 문제를 해결하기 위한 대안으로 다섯 가지 옵션이 제시되었다. 첫 번째 옵션은 기존에 제출한 단일년도 목표 NDC를 다년도 목표로 ‘전환’하여 다시 제출하는 것이다. 그러나 이 방식은 국가의 자발적이고 자체적인 결정 (self-determination)에 기반하는 NDC의 근본 기조에 위배된다는 비판이 있었다 (Cames et al., 2016, p.16).

두 번째 옵션은 ‘경로 (trajectory) 방식’이다. 이 방식은 기존에 제출한 단일년도 목표 NDC에 배출경로 (emission trajectory) 또는 선형 경로 (pathway)에 대한 추가적인 정보를 제출하고, 경로에 기반하여 다년도 또는 매년 상응조정을 수행하는 것이다. 결과적으로 앞선 NDC 전환과 비슷한 접근법이라고 할 수 있다. 이 접근법의 장점은 ITMO 활동이 당사국들의 지속적인 활동을 ‘대표’하기 때문에, 궁극적으로 환경 건전성을 높일 수 있다 (ADB, 2018, p.46). 또한, 단일년도 목표를 다년도 목표로 전환하기 때문에, 다년도와 단일년도 NDC 간의 비교가능성을 높이고 감축목표에 대한 의욕성을 낮춘다는 우려를 해결할 수 있는 장점이 존재한다 (Lazarus et al., 2014). 그러나, 이 접근법은 파리협정의 상향식 (bottom-up) 프로세스에 반하는 접근법이며, 당사국의 NDC에 대한 재구성 (reformulation)을 강요하는 것이다 (ADB, 2018, p.46). 또한, 배출경로의 설정방식은 국가마다 다양할 수 있지만, 배출경로 설정 방식도 “동일한 방법론”을 적용해야 한다는 의견도 있다 (Cames et al., 2016).

세 번째 옵션은 ‘조건부 누적방식’이다. 이 방식은 단일년도 목표 NDC를 그대로 고수하는 것을 전제로, NDC 목표달성을 위해 ITMO를 사용하는 누적방식을 인정하되, 협력적 접근법에 참여하는 당사국 상호간에 이 ‘누적방식’을 적용하는 경우만으로 한정한다는 조건 (“both participating parties apply this method for the cooperative approach”)을 부과하는 것이다. 그러나, 이와 같은 제약은 당사국의 협력적 접근법에 대한 참여 자격 (eligibility)을 부정한다는 비판이 있다 (Cames et al., 2016). 또한, 협력 상대국이 동일한 누적방식 상응조정을 하는 조건은 NDC 이행기간 동안 상응조정 방식을 ‘일관되게’ 적용해야 한다는 일관성 개념과 맞물리면서, 협력 상대국을 찾는 것이 쉽지 않게 된다. 사실상 누적방식에 의한 상응조정은 불가하다는 것과 같은 의미로 해석된다.

네 번째 옵션은 ‘평균 방식’으로 불리며, 세 번째 옵션과 같이 단일년도 목표 NDC를 고수하되, ITMO 활동에 초점을 맞춘 방식이다. 즉, NDC 목표 최종연도에, NDC 이행기간 동안 획득된 모든 ITMO의 합계를 도출하고, 이를 이행기간으로 나누어 평균값을 산정한다. 그리고 평균값을 적용해서 목표연도를 대상으로 상응조정을 하는 것이다. 이는 ‘대표성’ 차원에서 보면, NDC 이행기간 전체의 ITMO 활동에 대한 평균값을 적용하기 때문에, 당사국의 지속적인 활동 (on-gong party activity)을 ‘대표’하고 NDC 상에 목표가 없는 중간년도에도 ITMO를 사용한다는 측면에서 환경 건전성을 높인다고 볼 수 있다. 그러나 ITMO에 대한 평균값이 사용되므로, 목표연도에 사용된 ITMO양과 상응조정을 위해 적용한 산정값 간에 차이가 발생할 수 있기 때문에 엄격한 산정 측면에서 부족할 수 있다 (ADB, 2018, p.46).

다섯 번째 옵션은 ‘발행연도 방식’이다. 이 역시 단일년도 목표 NDC를 고수하되, ITMO의 생산 ‘연도’와 NDC 목표 사용 ‘연도’를 동일하게 유지하는 접근법이다 (Cames et al., 2016, p.16).

이와 같은 다섯 가지 옵션 중에서, 누적방식 옵션을 지지해온 우리나라는 기존 입장을 관철하기 위해서 어떠한 협상 전략을 가져야 하는지 다음 장에서 논의해 보고자 한다.

4.1 단일년도 누적방식 상응조정 측면에서 ʻ대표성ʼ에 대한 반론

먼저 첫 번째 전략은 대표성에 기반해 형성된 단일년도 목표 누적방식에 대한 비판 논점들을 직접적으로 반박하는 것으로, 관련된 반론들을 모색해 본다. 이후에는 대표성 논쟁을 우회 또는 완화하기 위한 전략을 모색해 본다. 두 번째 전략은 상응조정의 ‘방식’을 중심으로 한 논의에서 상응조정의 ‘대상’인 ITMO의 활동으로 초점을 옮겨 이를 지적하고, 세 번째 전략은 ITMO의 다양성을 근거로 협력적 접근법 자체를 비판하고, 네 번째 전략은 상응조정 방식 중에서 평균방식을 비판하는 전략이다.

4.2 단일년도 누적방식 채택에 대한 조건부 제약조건에 대한 입장

다음으로, 상응조정은 NDC 이행 및 달성에 있어서 일관되어야 (consistent) 하며, 상응조정 방식을 선택하면 NDC 이행기간 동안 일관되게 적용해야 한다는 문안이 결정문 초안에 반영되어 있다. 더욱이 단일년도 목표 누적방식 상응조정 방식은 협력적 접근법에 참여하는 당사국들이 모두 누적방식을 사용해야 한다는 ‘조건’이 있다. 우리나라 입장에서 누적방식에 명시되어 있는 참여 당사국 간의 동일한 상응방법의 적용이라는 제약조건을 삭제하는 것이 바람직해 보인다.

현재, 일부 개도국들이 평균방식을 선호한다고 명시적으로 밝히고 있는 상황에서 만약 누적방식에 제약조건이 남게 된다면, 사실상 우리나라와 협력적 접근법을 함께 수행할 대상국이 많이 존재하지 않아 우리나라에 불리한 내용임은 말할 것도 없다. 이에, 우리나라는 이 제약조건 문안에 대해서, 다음의 사항들을 비판적으로 제기할 수 있다. 첫째, 단일년도 누적방식을 채택하고자 하는 당사국들이 협력적 접근에 참여하는 대상을 찾기 어려우며, 이에 따라서 협력적 접근에 참여하는 인센티브를 저해한다고 접근하는 것이 필요하다.

둘째, 단일년도 목표 누적방식에 의해 상응조정을 할 경우, 국제탄소시장에 명확한 가격 시그널 형성에 제약요인이 될 수 있다는 기존 우려에 대해서, 다음과 같은 주장을 펼칠 수 있다. 단일년도 목표를 가진 당사국의 경우, 매년 또는 다년도로 NDC를 조정하지 않기 때문에, ITMO에 대한 국제 수요가 상대적으로 낮아질 수 있고, 또한 국제 탄소시장에서 ITMO에 대한 명확한 가격 시그널 형성이 어려울 수 있다. 그런데, 협력적 접근을 통해 생산·이전된 ITMO에 대한 국제수요의 결정요인은 다면성을 가지고 있다. 예를 들어, 협력적 접근에 기반해 사업을 주최한 국가와 사업을 수행한 국가가 생산된 ITMO에 대해서 배분 비율을 조정하여 함께 ITMO를 획득할 경우, ITMO에 대한 수요는 탄소시장 하에서의 판매와 구매 (buy & sell) 수요라기보다는 NDC 달성을 위한 획득수요에 더 가깝다. 또한, 단일년도 누적방식을 채택한 국가가 매년 NDC 달성을 위해 ITMO를 ‘사용’하지 않는다고 해서, 매년 ITMO를 ‘구매’ 또는 ‘획득’하지 않는다는 것은 아니다.

셋째, ‘단일 년도’ ‘누적방식’을 채택할 경우, 이를 채택한 국가들에 대해서 동일한 ‘단일년도’ ‘누적방식’을 채택한 국가들로만 협력적 접근을 한정시키는 조건으로 인해, 단일년도 누적방식을 채택하고자 하는 나라가 적을 수 밖에 없다. 이는 우리나라와 협력적 접근을 통해 감축행동을 하고자 하는 나라를 찾기 어렵다는 물리적 조건으로서 우리나라에 매우 불리하다. 이에 대한 비판적 접근으로서, 국제탄소시장이 상응조정 방식을 기준으로 분절화로 이어져 국제탄소시장의 형성에 방해가 될 수 있다는 점을 들 수 있다. 그러나 이러한 탄소시장의 분절화 가능성 때문에 단일년도 누적방식을 취하려는 우리나라의 접근법이 오히려 반대에 직면할 수 있다는 점을 고려할 필요가 있다.

넷째, 아프리카와 같은 대다수의 개도국들의 시장 참여 역량이 가능한가에 대해서 질문을 제기할 수 있다. 선진국은 교토 메커니즘을 통해서 다년도 목표 달성을 위한 제도적 기반이 마련되었지만, 대다수의 개도국은 이를 위한 제도적 기반이 마련되어 있지 않다. 협력적 접근법에 참여하기 위해 개도국들이 자신들의 역량 하에서 목표를 도출한 NDC의 다양성이 침해되어야 하는 것인가? 개도국의 경우 NDC 달성을 위한 국가온실가스통계 집계에도 상당한 역량이 필요한 상태에서, 협력적 접근에 참여하는 데에 필요한 레지스트리를 구축하는 데에도 일련의 역량과 노력이 필요한 상태이다. 이러한 여건에서 개도국이 NDC에 대한 추가적인 정보를 제공해야 한다면 협력적 접근법에 대한 개도국 참여 인센티브를 낮추는 기제로 작용할 수 있다.

다섯째, 개도국 선호가 예상되는 평균 방식에 대해서 비판적으로 접근할 필요가 있다. ITMO 활동에 대한 평균방식을 접근할 경우에, 이는 NDC가 종료되는 해에 ‘사후적으로 (ex post)’ ITMO 활동을 평균화 하여 상응조정을 수행하는 방법론이다. 만약 다년도 목표를 가진 선진국이 다년도 배출경로에 기반해 매년 상응조정을 하고, 단일년도 목표를 가진 개도국이 사후적 상응조정인 평균방식을 선택할 경우, 선진국과 개도국은 상응조정 방식이 상이하여 서로 연결되어 있다고 보기 어렵다. 또한 선·개도국 모두 다년도에 걸쳐 상응조정을 한다는 점은 공통적이지만, 선진국은 ‘매년’ 상응조정을 하고, 개도국은 ‘사후적’으로 상응조정을 하게 되는데, 이를 상호간에 어떻게 링크하는가에 대한 검토가 필요하다.

상응조정 방식이 다른 당사국들 간의 연계에 대한 사항은 협상 현장에서 ‘페어링 (pairing)’이란 표현으로 사용되고 있다. 아직 이 페어링에 대한 이슈는 깊게 논의되지는 않은 상황이다. Luca et al. (2019)의 연구에 따르면 <Fig. 1>과 같이 상응조정 방식이 다른 경우 (시나리오 1), 동일한 경우 (시나리오 2), 한 국가에서 여러 방식을 사용하는 경우 (시나리오 3)로 구분하여 페어링을 설명하고 있다. 연구결과, 시나리오 1의 경우에는 잠재적인 이중계산 가능성, 시나리오 3의 경우에는 산정의 복잡성에 대한 문제를 제기하였다. 하지만, 방법적인 복잡성이나 잠재적인 이중계산 가능성 등은 기술적인 사안으로 보완조치 등을 통해 이를 완화할 수 있을 것이다. 중요한 점은 기술적 이슈보다는 국제탄소시장을 형성하는 지침이 추구해야할 원칙과 목적에 어떤 방식이 부합하는가를 결정하는 것이다. 아직은 ‘일관성’에 기반한 연계와 페어링에 대한 기술적 측면에 대한 논의보다, ‘대표성’에 기반한 단일년도 NDC 목표의 상응조정 방식에 대한 정치적 논의가 더 우선적으로 논의되고 있다고 볼 수 있다.

Fig. 1.

Pairing by three possible trading scenarios, if Parties can choose between different accounting methods.Source: Figure 2 in p.20 of OECD (2019)

앞서, 논의된 누적방식에 ‘조건부’ 사항은 ‘일관성’과 연계될 경우, 단일년도 누적방식을 취한 우리나라와 협력하고자 하는 대상국의 참여 인센티브를 낮춘다는 점이다. 시장 형성이냐 아니면 NDC 달성 여부에 대한 통제인가에 대해서 다시 한 번 검토해 볼 필요가 있다. 이러한 비판적 접근을 종합하여, 우리나라는 단일년도 누적방식에 붙은 ‘참여국 모두 누적방식을 선택해야 한다’는 제약조건 문안을 삭제할 것을 주장할 수 있다. 그런데, 삭제가 이루어지지 않는다면, 우리나라는 제약조건을 ‘구매량의 상한 조치’로 변경하는 것을 제안할 수 있다. 그럼에도 불구하고, 이 제약조건의 삭제 또는 변경이 이루어지지 않는다면, 우선 우리는 제약조건을 포함해서라도 누적방식을 고수해야 하는 지, 아니면 다른 상응조정 방식을 고려하는 것이 더 좋은 선택인지 검토할 필요가 있다.