기후변화 시대 광역시 지방의제21 추진체계의 지속가능성 평가

2.1 기후변화와 지속가능발전의 관련성

현대 사회의 여러 가지 환경문제 중에서도 기후변화는 인류의 지속가능성을 위협하는 가장 중요한 이슈로 언급되고 있다. 이러한 지구온난화 현상은 1896년 스웨덴의 과학자인 스반테 아레니우스 (Svante A. Arrhenius)에 의해 대기 중 이산화탄소로 인한 지구 평균기온의 상승을 통해 처음으로 밝혀졌다. 그렇지만 당시까지만 해도 이러한 지구온난화 문제가 심각하게 인식되지는 않았었다. 이후 1960년에 찰스 킬링 (Charles D. Keeling)이 하와이에서 이산화탄소 농도를 관측해, 증가량 및 변화속도에 대한 연구를 발표하면서 지구온난화에 대한 논의가 본격화되기 시작했다 (Yamamoto and Purojekuto, 2006).

이후 국제사회는 대기 중의 온실가스 농도를 안정화시키기 위해 많은 노력을 기울였다. 기후변화의 위험성과 대응방안의 필요성이 공식적으로 인식된 시점은 1979년이었다. 그 해에 개최된 제1차 세계기후회의에서 과학자들은 지구온난화를 심각한 문제로 경고했다. 그리고 인류의 생명과 안전을 위협할 수 있는 기후변화를 미리 예측하고 사전에 방지해야 한다는 성명서가 발표되었다. 결과적으로 1988년에는 세계기상기구와 유엔환경계획에 의해 지구온난화의 위험성을 객관적으로 판단하기 위한 전문 조직으로 ‘기후변화에 관한 정부간 협의체 (IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change)’가 설립되었다. 이후 IPCC는 1990년에 각국 정부와 전문가의 검토를 거친 첫 번째 평가보고서를 발표했으며, 가장 최근인 2014년에는 5차 보고서까지 발간된 상태이다 (Oh and Jin, 2016).

이러한 과학계의 검토를 토대로 국제사회는 기후변화 관련 대응 방안을 본격적으로 논의하기 시작했다. 1990년 스위스 제네바에서 열린 제2차 세계기후회의에서는 지구온난화를 해결하기 위한 국제협약이 요구되었다. 이후 137개국의 협상과 장관급 회담이 진행되었으며, 이를 토대로 몇 가지 행동 지침이 마련될 수 있었다. 예를 들면, 기후변화에 대한 인류의 우려, 국가별 공동의 차별화된 책임, 개발도상국의 특수사정 배려 등의 원칙이 포함되었다. 결과적으로 국제사회에서 지구온난화 문제가 본격적으로 논의되기 시작했던 1972년 스톡홀름 회의 이후 20년 만에 개최된 1992년 리우회의에서 기후변화협약이 채택될 수 있었다 (Lim, 2018).

이처럼 기후변화라는 측면에서 국제적 논의의 전환점이었던 1992년 리우데자네이루의 ‘유엔 환경개발회의’에서는 지속가능발전이라는 인류 공동의 목표도 함께 설정되었다. 여기서 말하는 지속가능발전이란 경제성장과 환경보존의 충돌을 해결하기 위한 대안적 전략을 의미하며, 구체적으로는 “미래 세대의 욕구를 충족시킬 수 있는 능력을 저해하지 않으면서, 현 세대의 필요를 충족시키는 발전”으로 정의되었다. 이때 미래 세대의 욕구를 해치는 대표적 환경오염이 바로 기후변화 문제이다 (Jin, 2007).

2.2 기후변화 문제에서 지자체의 역할

기후변화라는 지구적 환경문제와 관련해서는 중앙정부 차원의 국제 협력뿐만 아니라 온실가스를 감축하기 위한 지역의 행동이 대단히 중요할 수밖에 없다. 특히 지방정부는 에너지 소비의 주체이자 온실가스의 배출원일 뿐만 아니라 감축의 실질적 당사자라는 측면에서 중요한 의미를 지닌다.²⁾ 이처럼 기후변화 대응의 주요 행위자로서 지역의 중요성은 세계 각국의 중앙정부를 중심으로 진행되는 기후변화 당사국 총회에서 공식 의제로 다뤄지고 있을 정도이다. 이후 지방정부의 다양한 협의체들이 지구온난화를 막기 위한 노력을 지역 차원에서 진행하고 있다 (Jin and Hwang, 2009; Koh, 2018).

예를 들면, 세계 지방자치단체의 연합체로 국내 57개 지방정부가 참여하는 ‘이클레이 (ICLEI: International Council for Local Environmental Initiatives)’는 ‘도시기후보호 (CCP: Cities for Climate Protection)’ 캠페인을 통해서 지역의 온실가스 배출을 줄이기 위해 노력하고 있으며, 지금도 기후변화대응 네트워크를 이용해서 다양한 지침 및 평가기법을 제공하고 있다. 사실 이클레이는 미국과 캐나다 지방정부의 단체장 35명이 기후변화 문제를 해결하기 위한 논의 과정에서 만들어진 협의체라는 역사적 의미도 지니고 있다. 이러한 이클레이의 노력은 2005년에 개최된 ‘기후변화 도시 정상회담’에서 ｢기후변화에 관한 세계 지방정부 지도자 선언｣을 이끌어낼 수 있었다. 마찬가지로 런던이나 서울 같은 대도시들이 지구온난화에 대한 책임감을 가지고 결성한 ‘도시 기후 리더십 그룹 (C40 Cities Climate leadership group)’도 지방정부 차원의 기후변화 대응을 강화하기 위한 대표적 사례이다. 한편으로는 기후변화에 소극적인 중앙정부와 별개로, 동경이나 미국의 주정부처럼 지자체 차원에서 탄소 배출권 거래제를 실시하는 지역들도 존재하는 상황이다 (Jin and Hwang, 2009; Jin, 2010; Koh, 2010; Kim et al., 2019).

이러한 맥락하에 한국 정부도 2006년부터 환경부를 중심으로 지자체의 기후변화 대응에 본격적으로 지원하기 시작했다. 이후 2007년에 발표된 ｢제4차 기후변화 종합대책｣에서는 중앙과 지방의 협력을 강화하기 위해 ‘지자체 기후변화협의체’를 별도로 신설하겠다는 내용이 포함될 수 있었다. 특히 환경부는 지자체의 기후변화 대응을 증진시킨다는 목표를 가지고 2008년까지 8개의 ‘기후변화 대응 시범도시’를 지정한 바 있다. 또한 16개 광역 지자체의 ｢기후변화 종합계획｣ 수립과 관련해서 예산을 지원했을 뿐만 아니라 자치단체의 온실가스 배출 산정에 관한 지침도 제공해주고 있다 (Jin and Hwang, 2009; 2012; Koh, 2018).

2.3 지속가능발전 이행 체계로서 지방의제21

이처럼 기후변화 문제를 해결하고 지속가능발전을 이행하기 위한 핵심 주체로서 지자체에 대한 관심이 높아지는 상황에서, 이러한 목표를 달성하기 위해 가장 중요한 이행 수단 가운데 하나가 바로 ‘지방의제21’이다. 여기서 말하는 지방의제21은 국제사회가 지속가능발전을 달성하기 위해 제시한 일종의 행동지침이며, 개별 지역의 경제·사회·환경을 통합적으로 고려하는 실천 프로그램이라고 할 수 있다. 이와 관련해서 1992년 지구정상회담의 사무총장은 “지금까지 도출된 수많은 환경 프로그램들 중에서 지방의제21이 가장 중요하다”고 평가했을 정도였다. 이후 유엔 환경개발회의는 지구적인 차원의 리우 선언을 실행하기 위해, 1996년까지 지자체를 중심으로 지방의제21을 작성하도록 강력히 권고했었다. 1997년과 2002년 두 차례에 걸친 이클레이의 조사 결과에 따르면, 지방의제21에 참여하는 지방정부가 64개국 1,800여개 지역에서 113개국 6,400여개 지역으로 확대되었다고 한다 (Cha, 2008; ICLEI, 2012; Kim et al., 2019).

이후 2002년에는 ‘세계 지속가능발전 정상회담’이 남아공 요하네스버그에서 개최되었다. 이 회의는 리우회의에서 합의된 지속가능발전 목표와 관련해서 지난 10년 동안의 성과를 평가하기 위한 목적을 지니고 있었다. 그리고 2012년에는 세계 지속가능발전 회의가 리우데자네이루에서 다시 개최되었으며, 이 회의는 일명 ‘리우+20’로 불린다. 당시 총회에서는 2015년에 만료되는 ‘새천년개발목표 (MDGs: Millennium Development Goals)’를 대체하는 개념으로 ‘지속가능발전목표 (SDGs: Sustainable Development Goals)’에 대한 193개국의 합의가 이루어질 수 있었다. 이로써 제3세계를 대상으로 설정되었던 8개의 새천년개발목표가 선진국과 후진국을 구분하지 않고 다 같이 함께 지향해야 하는 17개의 지속가능발전목표로 확장된 것이다 (Oh, 2016; Lim, 2018).

이렇게 확장·세분화된 지속가능발전목표 (SDGs) 가운데 ‘기후변화에 대한 대응’은 별도의 13번 목표에 제시되었을 정도로 중요하게 고려되고 있다. 그렇지만 기후변화는 다른 목표와 구분되는 별개의 환경문제가 아니라, 사실은 화석연료의 연소, 산림 파괴, 폐기물 배출 같은 여러 가지 인간활동의 종합적 결과일 수밖에 없다. 이에 UNFCCC 사무국은 기후변화 대응이 13번 목표에만 국한되는 것은 아니며, 다른 여덟 개인 1·2·3·6·7·14·15·17번 목표와 연계해서 달성되어져야 한다고 주장한 바 있다. 이처럼 기후변화와 지속가능발전은 밀접한 관련성을 지니고 있다 (Kim et al., 2019).

이러한 지속가능발전의 달성 수단으로서 지방의제21에 대한 논의는 국내에서도 1994년부터 본격적으로 시작될 수 있었다. 당시에는 영국 맨체스터에서 개최되었던 ‘지구환경회의 (Global Forum)’를 소개하는 수준의 워크숍이 서울에서 개최됐었다. 이를 계기로 같은 해에 안산시가 지방의제21을 시범적으로 수립했으며, 1995년에는 부산시가 지방의제21을 공식적으로 발표할 수 있었다. 이후로는 1997년에 환경부가 작성 지침을 마련함으로써, 지방의제21이 전국에 확산되기 시작했다. 결과적으로 지금은 모든 광역 지지체들이 지방의제21을 수립하고 추진하는 체계를 갖추게 되었다 (Kang et al., 2012).

그렇지만 한국의 지방의제21이 지역사회에 실제로 미친 변화와 관련해서는 회의적인 비판이 존재하는 것도 사실이다. 즉, 전국 대부분의 지자체에서 지방의제21을 작성하고 있기는 하지만, 정작 지속가능발전을 지역의 핵심적인 가치와 비전으로 설정한 지방정부는 거의 찾아보기 힘든 실정이다. 반면에 유럽에서는 지방의제21이라는 명칭을 사용하지 않음에도 불구하고 지자체의 핵심적인 정책 목표에 지속가능발전을 포함시킨 지역들이 많이 있다 (Shin, 2005).

한마디로 한국의 지방의제21은 활동 규모나 형식적인 측면에서 국제사회의 긍정적인 평가를 받고 있지만, 지역사회의 실질적 지속가능발전이라는 측면에서는 부정적인 평가가 존재하는 것도 사실이다. 이러한 상반된 평가에도 불구하고 지방의제21은 기존의 관주도형 행정이 아니라 다양한 이해관계자들이 참여한다는 측면에서, 지속가능한 지역사회를 만들기 위한 핵심 요소일 수밖에 없다. 따라서 지금은 기후위기의 시대를 맞아 한국 사회에서 빠른 속도로 확산된 지방의제21에 대한 체계적 평가와 점검이 필요한 상황이다.

3.1 국가 차원의 지속가능성 평가

지속가능성에 대한 평가는 먼저 개별 국가를 대상으로 이루어지기 시작했다. 왜냐하면 지구적 환경문제와 관련해서 어떤 나라가 오염물질을 많이 배출하고 있으며, 어떤 나라가 환경을 개선하기 위해 열심히 노력하고 있는지에 대한 판단이 필요했기 때문이다. 실제로 2002년에 142개국을 대상으로 발표된 환경지속성 평가에서, 한국은 136위를 차지해 충격을 받은 바 있다 (Jin, 2007).

마찬가지로 유엔에서도 회원국의 환경성과를 평가하는 작업에 큰 관심을 가지고 있다. 예를 들면, UN지속가능발전위원회는 1995년에 국가별 환경정책을 지원하기 위한 도구로 평가 지표를 개발할 수 있었다. 1996년에는 경제·사회·환경이라는 기존의 세 가지 영역에 제도 분야를 추가해서, 132개의 지속가능발전지표가 발표되었다. 2001년에는 회원국에 적용할 수 있도록 지속가능발전지표가 수정되기도 했다. 이렇게 확정된 핵심지표는 경제·사회·환경·제도라는 4개 분야, 15개 영역, 38개 항목에서 57개의 지표로 구성되어져 있다 (Chung, 2001).

3.2 지역 차원의 지속가능성 평가 및 분석틀

이처럼 국가적인 차원의 지속가능성은 여러 국제기구에서 다양한 방식으로 평가되고 있다. 그렇지만 지속가능발전을 실천하는 현장은 여전히 지역일 수밖에 없다. 따라서 지속가능성을 지역적인 차원에서 평가하려는 작업도 활발히 진행될 수 있었다. 예를 들면, 국가 차원에서 적용되었던 환경성과지수를 이용해서 국내 대도시를 중심으로 지속가능성을 평가한 연구도 발표된 바 있다 (Kim and Moon, 2009). 한편으로는 독일에서 개발된 지속가능성 지표를 활용해 국내 수도권 지자체를 평가함으로써 정책적 시사점을 도출한 연구도 흥미로울 수 있다 (Kim, 2005).³⁾

이처럼 지역을 대상으로 지속가능성을 평가한 연구들이 다양하게 존재하지만, 이들은 몇 가지 측면에서 한계를 보여주고 있다. 먼저 대부분의 선행연구들이 지속가능성을 정량적 평가에 국한시켰다는 한계를 지니고 있다. 사실 지역의 지속가능성과 관련해서는 이해관계자의 참여 및 제도화라는 정성적인 측면이 더 중요할 수도 있다. 다음으로 기존의 선행연구에서는 지속가능발전의 중요한 주체이자 거버넌스 기구인 지방의제21에 대한 연구를 찾아보기 어려운 실정이다. 즉, 지자체가 아니라 해당 지역의 지속가능발전을 추진하는 핵심 주체인 지방의제21의 체계가 제대로 수립되었는지, 관련 조례가 지속가능성을 담보하고 있는지, 이해관계자의 참여가 보장되고 있는지에 대한 평가가 제대로 이루어지지 않고 있다.

Table 1.

Framework of sustainability evaluation in Local Agenda 21

이에 본 논문에서는 “지방의제21”의 추진체계를 지속가능성이라는 관점에서 평가하고자 한다. 구체적으로는 선행연구에 대한 검토를 통해서 지방의제 추진체계의 분석틀이 도출될 수 있었다 (Woo, 2006; Song and Woo, 2007).⁴⁾ 간략히 정리하자면, 지방의제 추진체계의 지속가능성은 수립과정, 수립내용, 추진평가라는 3개 영역으로 구성되었다. 여기서 ‘수립과정’의 경우에는 이해도·추진성·합리성, ‘수립내용’은 조직화·제도화·실천성·참여도, ‘추진평가’는 평가체계·평가제도라는 대지표로 세분화되었다.⁵⁾ 이상의 분석틀을 토대로 본 논문에서는 6대 광역시 지방의제21의 추진체계에 대한 평가가 이루어질 것이다.

4.1 조사 및 분석 개요

4장에서는 본격적으로 3장의 “지속가능성 평가 모형”을 이용해 광역시 지방의제21의 추진체계를 평가하고자 한다. 이때 개별 지자체에 대한 평가는 의제21의 실무 책임자인 사무처장들이 맡아주었다. 왜냐하면 이들이 광역시 지방의제21의 내용 및 과정을 가장 정확히 알고 있기 때문이다.⁶⁾ 다만 지역별 사무처장을 통해서 본 평가를 진행하기 전에 응답자에 의한 주관적 판단의 격차를 줄이기 위해 예비 평가가 실시되었다. 이러한 예비 평가의 결과를 반영해 설문지의 문항이 수정되었을 뿐만 아니라, 주관적 오해가 발생할 수 있는 부분에 대해서는 설명을 추가 제공하는 것으로 보완이 이루어졌다.⁷⁾

이후 광역시별 지방의제21의 지속가능성을 평가하기 위한 본 조사는 2018년 4월 16일부터 30일까지 2주에 걸쳐 진행되었다. 이러한 본 설문조사에서도 주관적 판단에 의한 문제를 최소화시키기 위해 재확인 작업이 이루어졌다. 즉, 설문조사 결과를 취합한 다음에 다른 광역시와 비교해서 편차가 큰 항목의 경우에는 해당 사무처장과의 인터뷰를 통해 다시 검토하는 사후 조정이 추가되었다.⁸⁾ 다음의 2절에서는 수립과정, 수립내용, 추진평가라는 영역별로 지방의제21의 지속가능성을 평가한 결과에 대해 자세히 살펴보고자 한다.

4.2 영역별 평가 결과

4.2.1 수립과정

수립과정 영역의 “이해도”는 관련성과 목적성이라는 중지표로 구성된다. 먼저 ‘관련성’ 부문은 6대 광역시 모두 높은 점수를 얻고 있었다. 즉, 대부분의 광역시들이 지방의제21을 작성하고 민간 사무국을 설치·운영했던 10여 년의 경험을 지니고 있었기 때문에 지방의제21의 원칙과 범위에 대해 충분히 숙지하고 있었다. 특히, 광주는 최근에 5차 의제를 작성하는 과정에서 유엔의 주요 권고 그룹을 참여시켰을 뿐만 아니라, 이들을 중심으로 공동 대표단을 구성해 의제21의 원칙을 충실히 반영하고 있었다.⁹⁾ 다음으로 ‘목적성’ 부문에서도 대부분의 지자체들이 비교적 높은 점수를 받았으며, 격차도 크지 않은 편이었다. 그렇지만 대전이 24.6점으로 가장 높은 점수를 얻었던 반면에, 광주가 21.4점으로 가장 낮은 점수를 얻고 있었다. 이는 지방의제21 제도화의 수준이 낮고 예산 및 인력이 부족한 대전에서 자신의 단점을 보완하기 위해 의제 작성의 목적을 강조한 것이라고 판단된다.¹⁰⁾

Table 2.

Evaluation of “Understanding”

수립과정 영역의 “추진성”은 사무국의 조직, 협의회의 구성, 제도적 지원이라는 중지표로 구성된다. 먼저 ‘사무국 조직’ 부문은 사무국의 설치, 인력, 예산, 독립성이라는 소지표를 가지고 있다. 평가 결과 부산, 광주, 울산, 대구의 순으로 높은 점수를 얻고 있었다. 구체적으로 부산은 지방의제의 작성에 필요한 인력을 충분히 투입하고 있었으며, 광주는 사무국의 독립성이 잘 확보되고 있었다. 특히 광주는 지방정부로부터 인력과 예산을 지원받고 있을 뿐만 아니라, 사무국의 독립성까지 확보했다는 측면에서 의미가 있었다.

다음으로 ‘협의회 구성’ 부문은 협의회의 형성, 구성, 소집, 역할이라는 소지표를 가지고 있다. 평가 결과는 광주와 대전, 대구와 인천의 순이었다. 그 중에서도 광주와 대전은 의제21의 작성 초기부터 협의회가 설립되었을 뿐만 아니라 회의를 정기적으로 소집해 의견을 적극적으로 반영하고 있었다. 반면에 부산은 협의회의 구성 및 운영이 미진한 것으로 나타났다. 앞에서 살펴본 바와 같이 의제를 조직하던 초창기부터 행정과 동등한 파트너십을 구성하려고 노력했던 지역에서 사무국의 독립성이 적절히 확보되었을 뿐만 아니라 협의회의 운영도 활발한 것으로 확인되었다.

끝으로 ‘제도적 지원’ 부문은 광주가 가장 높았으며, 다음으로 부산과 울산의 순이었다. 광주는 예산과 인력 지원에서 높은 점수를 얻기는 했지만, 이 정도는 부산과 울산도 비슷한 수준이었다. 반면에 광주는 제도화까지 가장 잘 이뤄진 것으로 평가되면서 가장 높은 점수를 획득할 수 있었다. 예를 들면, 법률적 근거와 관련해서 광주는 협의회의 운영 규정을 1998년에 훈령으로 제정했을 뿐만 아니라 2010년에는 ｢저탄소 녹색성장 및 지속가능발전 기본조례｣에까지 포함시킨 상태이다. 체계화라는 측면에서도 UN 지속가능발전목표와 광주시 지속가능발전 이행계획의 밀접한 연계 속에서 5차 의제가 2017년에 작성될 수 있었다. 이처럼 광주에서는 지속가능발전협의회의 의제들이 지방정부의 행정계획들과 긴밀히 연결되었다는 측면에서 추진체계가 잘 구축된 것으로 판단된다.

Table 3.

Evaluation of “Driving”

수립과정 영역의 “합리성”은 합의 도출성, 분석력, 구체화, 참여도라는 중지표로 구성된다. 먼저 ‘합의 도출성’과 관련해서는 부산·인천·광주가 가장 높은 점수를 얻었으며, 다음으로는 대구·대전·울산으로 양분되고 있었다. 여기서 상위 그룹의 인천과 광주는 협의회의 참여 위원이 각각 123명과 198명인데 반해, 하위 그룹의 대전과 울산은 위원이 79명과 45명에 불과했다. 이처럼 지역사회의 이해관계자들이 다양하게 참여해 의제를 작성하는 광역시에서 합의 도출의 합리성이 높은 것으로 판단된다.

‘분석력’ 부문은 환경자산목록의 작성, 여건 분석 및 전망, 문제점 및 원인의 파악이라는 소지표를 가지고 있다. 이와 관련해서는 광주가 가장 높은 점수를 얻었으며, 울산이 두 번째였다. 특히 광주는 환경자산의 목록을 체계적으로 작성하고, 모든 분야를 대상으로 지역의 여건을 분석해서 전망할 뿐만 아니라 문제와 원인까지 파악하고 있었다. 반면에 대전은 환경자산의 목록을 형식적으로 작성하고 있었으며, 부산·대구·인천은 목록을 전혀 작성하지 않는 것으로 확인되었다.

‘구체화’ 부문은 분야별 목표 설정과 대안 검토라는 소지표를 가지고 있으며, 이는 지역의 문제를 해결하기 위해 명확한 목표를 설정한 뒤, 해당 목표를 달성할 수 있는 대안을 얼마나 체계적으로 검토하는가와 관련이 있다. 평가 결과 광주와 대구의 점수가 가장 높았다. 광주는 모든 분야에서 목표를 설정할 뿐만 아니라 대안을 세부적으로 검토해서 지방의제21을 매우 구체적으로 작성하고 있었다. 마찬가지로 대구에서도 대부분의 분야에서 목표를 설정하고 있었으며, 분야별로 대안을 검토해서 의제21에 반영하고 있었다.

‘참여도’ 부문은 수립주체, 지방정부, 지역주민, 시민단체, 지역기업이라는 4개 주체의 참여와 관련이 있다. 모든 광역시에서 이들 주체가 참여해 지방의제21을 작성하고 있었다. 다만 광주는 지방정부·지역주민·시민단체의 참여도가 높을 뿐만 아니라 지역기업의 참여도마저 상당히 높은 편이었다. 나머지 광역시에서는 개별 주체의 참여도가 대체로 비슷한 수준이었으며, 공통적으로는 기업의 참여도가 다른 주체에 비해 낮은 것으로 확인되었다.

Table 4.

Evaluation of “Rationality”

Table 5.

Evaluation of “Organization of Implementation”

Table 6.

Evaluation of “Institutionalization”

4.2.2 수립내용

수립내용 영역의 “추진 조직화”는 전담부서의 설치와 추진조직의 운영이라는 중지표로 구성된다. 이는 지방의제21을 체계적으로 추진하기 위한 행정조직 내 전담부서의 설치 여부 및 의제21 추진조직 운영의 적절성과 관련이 있다. 먼저 ‘전담부서의 설치’ 부문에서는 광주와 울산이 가장 높은 10점을 얻었으며, 부산과 대구가 다음으로 높은 점수를 얻었다. 이때 광주와 울산은 전담부서를 설치하고 담당 인력을 배치했을 뿐만 아니라 해당 부서의 역할과 기능을 구체적으로 명시했다는 측면에서 높은 점수를 얻었다.

다음으로 ‘추진조직의 운영’ 부문은 지방의제21과 관련해서 지역사회의 다양한 구성원이 참여하는 지속가능발전협의회뿐만 아니라 실무를 담당하는 사무국의 운영과 관련이 있다. 결과적으로 대구, 인천, 광주, 울산, 대전, 부산의 순으로 높은 평가를 받고 있었다. 그렇지만 대부분의 지역에서 지방의제21을 이미 추진하고 있을 뿐만 아니라, 이들 모두 협의회의 역할과 기능을 명시하고 있어서 높은 점수를 받을 수 있었다. 또한 협의회의 구성이라는 측면에서도 지방정부, 주민, 기업이라는 주체들을 적절히 포함시키고 있었다. 마찬가지로 사무국의 형성, 인력, 예산, 역할 및 기능도 대부분의 지역에서 명확하게 규정해놓고 있었다.

수립내용 영역의 “제도화”는 조례화와 체계화라는 두 개의 중지표로 구성된다. 이는 지방의제21이 안정적으로 추진되기 위한 제도적 기반뿐만 아니라 의제21과 여타 지역계획의 연계 정도와 관련이 있다. 먼저 ‘조례화’ 부문에서는 부산·인천·대전·광주가 지방의제21의 설치·운영에 대한 조례를 제정해놓고 있는데 반해, 대구와 울산은 환경 조례에 근거한 시장 훈령으로 운영 규정이 수립되어져 있었다. 다음으로 ‘체계화’ 부문에서는 부산·대구·인천·광주·울산이 다른 지역계획들과 협의하는 수준으로 의제21을 연계해서 작성하고 있었으며, 대전은 단순히 고려하는 방식으로 조율이 이루어지고 있었다. 제도화 부문을 종합해보면 부산·인천·광주가 관련 제도를 체계적으로 정비하고 있는데 반해, 대전은 조례를 제정했음에도 불구하고 여타 계획들과의 관계에서 지방의제21의 위상과 역할이 미약한 것으로 확인되었다.

수립내용 영역의 “분야별 실천성”은 환경·사회·경제·국제교류라는 4개의 항목별로 목표의 구체화, 의제21 목적과의 연계, 대안설정의 구체성, 실천 프로그램의 개발, 추진 주체의 구성에 대해 평가하고 있다. 그 중에서 환경·사회·경제라는 항목의 경우에는 광주와 인천이 가장 높은 점수를 얻은 반면에, 국제교류에서는 광주와 대구가 높은 평가를 받고 있었다.¹¹⁾ 특히 광주를 포함한 대부분의 지역에서 환경 항목이 사회·경제보다 높은 점수를 얻고 있었다. 이는 지방의제21이 환경·사회·경제라는 3대 분야의 균형과 조화를 추구함에도 불구하고, 실제로는 환경 분야에 관심이 편중되었음을 보여주는 증거일 수 있다.

Table 7.

Evaluation of “Realization”

수립내용 영역의 “추진 참여도”는 지방정부·지역주민·시민단체·지역기업의 참여라는 중지표로 구성된다. 이는 지역사회 구성원의 참여를 얼마나 구체적으로 제시하고 있는지에 대한 평가와 관련이 있다. 먼저 ‘지방정부 참여도’ 부문에서는 광주와 인천이 가장 높은 점수를 얻었다. 광주는 모든 항목에서 지방정부의 매우 적극적인 참여가 확인되었다. 다음으로 ‘지역주민 참여도’와 ‘시민단체 참여도’는 광주와 인천이 가장 높은 점수를 얻었으며, 대전이 그 다음이었다. 끝으로 ‘지역기업 참여도’는 다른 주체들의 참여도가 높았던 광주와 인천이 아닌 울산에서 월등히 높은 것으로 나타났다. 이는 대부분의 지역에서 시민사회의 참여도가 높은 반면에 지역기업의 참여도가 낮은 현실을 보여주는 결과일 수 있다. 정리하자면 모든 주체의 참여라는 측면에서는 광주의 참여도가 현저히 높았으며, 다음으로는 울산·인천·대구의 순이었다.

Table 8.

Evaluation of “Participation in Implementation”

4.2.3 추진평가

추진평가 영역의 “평가체계”는 평가의 실시 및 시기, 평가 대상의 범위, 평가 방법, 평가 결과의 반영, 지역사회 구성원의 참여도라는 중지표로 구성된다. 먼저 ‘평가 실시 및 시기’ 부문에서는 5년 마다 지방의제21을 재작성하는 광주가 정기 평가를 명시해놓고 있어서 가장 높은 점수를 받았으며, 나머지 지역은 비정기적인 평가를 실시하고 있었다. 게다가 광주는 사무국과 협의회의 구성원 변화에 영향을 받지 않는 평가 체계를 갖추었다는 측면에서도 높은 점수를 얻을 수 있었다.

다음으로 ‘평가대상의 범위’ 부문은 추진조직의 적합성, 제도적 연계성, 분야별 실천 정도, 추진 참여도라는 소지표를 가지고 있다. 이때 광주는 전담부서·협의회·사무국에 대한 평가가 모두 포함되었을 뿐만 아니라 조례와 제도적 지원에 대해서도 평가하고 있었으며, 환경·사회·경제·국제교류라는 4대 분야를 모두 평가하고 있었다. 부산도 모든 분야를 평가할 뿐만 아니라 평가 대상의 범위를 적절히 명시했다는 측면에서 장점을 지니고 있었지만, 평가 주체라는 측면에서 지역주민이 배제되었던 문제가 있었다.

끝으로 ‘평가 방법’ 부문에서는 대부분의 지역들이 정량적인 지표를 이용해서 객관적으로 평가하고 있었지만, 대구는 유일하게 정성적으로 평가하는 한계를 지니고 있었다. ‘평가 결과의 반영’ 부문에서는 광주가 평가 결과를 모두 반영하는 반면에, 나머지 지역들은 전부가 아닌 대부분의 항목을 반영하고 있었다. 끝으로 ‘지역사회 구성원의 참여도’ 부문에서는 광주, 인천, 울산의 순으로 높은 평가를 받고 있었다. 이는 ‘수립과정 및 내용’에서와 마찬가지로 광주에서 구성원의 참여도가 높았던 결과라고 판단된다.

Table 9.

Evaluation of “Evaluation System”

Table 10.

Evaluation of “Institutionalization of Evaluation”

추진평가 영역의 “평가 제도”는 조례화, 인력지원, 예산지원, 공개성, 평가 프로그램 개발이라는 중지표로 구성된다. 먼저 ‘조례화’ 부문과 관련해서 광주와 울산은 정기적인 평가 제도를 갖추고 있었으며, 부산과 대전은 비정기 평가에 대한 규정이 마련되어져 있었다. 다음으로 ‘인력 지원’ 부문에서 광주는 전문 인력을 구성해 평가하고 있었으며, 나머지 지역은 기존 인력들이 평가를 진행하고 있었다. ‘예산 지원’ 부문과 관련해서는 울산이 가장 적절한 수준의 평가 예산을 확보하고 있었다. ‘공개성’ 부문에서 인천·대전·광주는 홈페이지와 게시판을 통해 평가 결과를 적극적으로 알리는 반면에, 나머지 지역은 보고서만 작성하고 있었다. ‘평가 프로그램 개발’ 부문과 관련해서 울산과 대전은 부분적으로라도 개발해놓은 상태였지만, 나머지 지역은 향후에 개발할 계획인 것으로 나타났다. 정리하자면 평가 제도의 측면에서는 광주가 가장 선도적인 지역이었으며, 울산이 다음으로 높은 점수를 얻고 있었다.

4.3 광역시별 평가 결과의 종합

이상 2절에서는 수립과정·수립내용·추진평가라는 영역별로 광역시 지방의제21의 평가 결과를 살펴볼 수 있었다. 이에 3절에서는 광역시별로 결과를 정리해서 파악하고자 한다. 최종적으로 가장 높은 점수를 얻은 도시는 광주였다. 3개 영역의 합계 점수가 455점이었으며, 369점으로 2위를 차지한 인천과 큰 격차를 보이고 있었다. 반면에 2위인 인천과 3위인 울산은 큰 차이가 없었다. 그리고 근소한 점수로 4·5위를 차지했던 대구·부산은 2·3위 인천·울산과 40점 이상의 격차를 지니고 있었다. 마지막으로 대전은 4·5위와 상당한 점수 차이를 보이며, 가장 지속가능하지 않은 도시로 평가되었다. 이에 광역시별로 지방의제21 추진체계의 특징과 함의를 정리하면 다음과 같다.

먼저 ‘광주’는 수립과정·수립내용·추진평가라는 모든 영역에서 대부분 높은 점수를 얻었기 때문에, 지방의제21의 추진체계가 가장 잘 갖춰진 광역시로 평가되었다. 특히, 의제를 5년마다 정기적으로 재작성하고 있을 뿐만 아니라 의제 작성시 고려해야 할 요소에 대한 이해도가 높은 것으로 나타났다. 게다가 광주는 다양한 이해관계자들이 참여함으로써 대부분의 항목에서 자연스럽게 높은 성과를 얻고 있었다. 따라서 광주는 지속가능성이라는 측면에서 가장 선구적인 지자체로 다른 광역시의 모범적인 사례라고 판단된다.

다음으로 ‘인천’은 합의 도출과 참여라는 측면에서 높은 점수를 얻고 있었다. 또한 지역사회의 이해관계자들이 다양하게 참여하고 있을 뿐만 아니라, 이를 기반으로 절차적 정당성이 확보되고 지역의 비전에 대한 합의가 적절히 이루어진 것으로 평가되었다. 반면에 국제교류 부문이 상대적으로 낮은 평가를 받고 있었다. 지방의제21은 기후변화 문제가 포함되는 지구적인 차원의 운동이기 때문에 인천은 앞으로 국제교류를 조금 더 보완해나가야 할 것이다. 게다가 평가 제도는 거의 가장 낮은 점수를 받았기 때문에 평가의 제도화에 대한 관심과 노력이 필요한 상황이다.

Table 11.

Synthesis of evaluation by regions

‘울산’은 지방의제21을 가장 최근에 작성한 지자체이며, 이 과정에서 지역의 이해관계자뿐만 아니라 외부의 전문가들이 결합해 완성도를 높일 수 있었다. 덕분에 평가 체계가 잘 갖춰졌을 뿐만 아니라 정기 평가의 실시와 전문 인력의 확보를 통해서 의제21의 완성도를 높이고 있었다. 다만 분야별 목표를 설정하고 구체적인 대안을 검토하는 부분은 취약한 것으로 나타났다. 물론 울산은 기업 분과위원회가 별도로 구성될 만큼 산업계의 참여가 다른 지역에 비해 활발하다는 장점을 지니고 있기는 하지만, 반대로 낮은 점수를 얻었던 주민 및 시민사회의 참여를 활성화시킬 필요가 있을 것이다.

‘대구’는 수립내용이라는 영역에서 상대적으로 높은 점수를 얻고 있었다. 그 중에서도 특히 추진협의회와 사무국이 잘 구성된 것으로 평가되었다. 반면에 제도화 부문에서는 관련 조례조차 제정되지 않은 상태이기 때문에, 지방의제21을 안정적·지속적으로 추진할 수 있는 법적 근거의 마련이 시급한 것으로 나타났다. 또한 정성적 평가 및 제도 구축의 미흡이라는 문제도 지니고 있었다. 끝으로 대구는 주민참여의 활성화뿐만 아니라 지방정부의 적극적 참여와 관심을 이끌어내기 위한 노력이 필요한 것으로 판단되었다.

‘부산’은 수립과정과 추진평가에서 중위권의 수준이었지만, 수립내용에서 가장 낮은 점수를 얻고 있었다. 그 중에서도 지방정부·지역주민·지역기업의 참여가 최하위 수준이었다. 물론 시민단체들이 적극적으로 참여하고 있기는 하지만, 기업과 주민을 포함한 여러 이해관계자의 적극적인 참여를 유도해나가야 할 것으로 판단된다. 특히나 가장 중요한 주체 가운데 하나인 지방정부의 참여도를 높이기 위해서는 행정과의 협력적 파트너십을 강화해나가야 할 것이다.

끝으로 ‘대전’은 모든 영역에서 전반적으로 낮은 점수를 얻고 있었다. 다만 평가 제도와 관련해서는 비교적 높은 성과를 보여주고 있었다. 따라서 잘 구축된 평가 제도의 장점을 살려 의제를 수정·재작성하는 역동적인 과정에 다양한 이해관계자들이 참여할 수 있도록 독려함으로써 실천의 동력을 만들어나가야 할 것이다. 반면에 이해도의 목적성 부문에서는 가장 높은 점수를 얻고 있었다. 이는 예산·인력·제도의 미흡함을 보완하려는 의지가 투영된 것으로 판단된다. 따라서 이러한 높은 의지를 바탕으로 대전 지역의 우수한 전문인력 및 시민사회의 역량을 결합해 지방의제21을 체계적으로 작성·이행할 수 있도록 발전시켜나가야 할 것이다.