국가별 온실가스 감축목표(NDCs)의 LULUCF 부문 반영 방식 비교 분석 연구

1. 서론

2015년 제21차 유엔기후변화협약에 관한 당사국총회(Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change; COP)에서 채택된 파리협정은 지구 평균 기온 상승을 산업화 이전 대비 2℃ 이하로 유지하고, 1.5℃ 이하로 제한하기 위한 노력을 강화하는 것을 목표로 한다(UNFCCC, 2015a, Article 2.1(a)). 이에 따라 IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC)에서는 전체적인 기후변화와 관련된 연구를 포괄하여 정책의 근거가 되는 과학적 데이터를 제공하는 한편, UNFCCC에서는 국제적으로 기후변화 대응 정책을 조율하고 법적 프레임을 마련하고 있다. 교토의정서는 선진국 중심의 규제적 법적 온실가스(Greenhouse Gases; GHG)감축 의무를 강조한 반면, 파리협정은 모든 당사국이 자발적으로 5년마다 국가 온실가스 감축목표(Nationally Determined Contributions; NDC)를 상향하여 설정하고, 이를 국제사회에 제출하도록 규정하고 있다(UNFCCC, 2015a, 2015b). 그러나 IPCC 제6차 평가보고서(IPCC, 2023)에 따르면, COP26 이전에 제출된 NDC 기준에서 전 세계 GHG 배출량을 2030년까지 2019년 대비 43% 감축하는 경로를 따라야 지구 평균기온 상승을 1.5℃ 이하로 제한할 수 있음을 제시하고 있다. 또한, 장기적으로는 모든 국가가 파리협정 제4조 제1항에 명시된 바와 같이 배출과 흡수의 균형을 이루는 탄소중립을 달성하는 것을 목표로 해야 한다.

기후변화에 대응하기 위한 감축활동은 배출저감과 흡수·제거(Removals) 두가지로 구분할 수 있다(Oh et al., 2023). 배출저감은 인위적 GHG의 배출원이 되는 요소들을 제한하거나 조정함으로써 GHG를 저감하는 활동을 의미하며, 흡수·제거는 산림과 같이 대기 중의 GHG를 흡수하는 감축활동을 의미한다(Park et al., 2020). 기후변화협약 제4조 제1항은 산림을 포함한 생물자원, 해양, 육상 및 연안 생태계 등 흡수원의 지속가능한 관리와 보전, 그리고 강화 조치를 촉진할 것을 명시하고 있다. 파리협정 제5조 제1항 또한 탄소중립 달성에 핵심적인 역할을 하는 흡수원의 중요성을 강조하며, 기후변화협약에 규정된 흡수원 활동들을 적극적으로 이행할 것을 권고하고 있다(Psistaki, 2024). 이러한 흐름에 따라 많은 국가들은 NDC 감축목표의 설정과 이행에 흡수원을 적극적으로 활용하고 있다(KIEP, 2022; Lee and Park, 2017). 때문에 NDC 감축목표 설정과 달성 여부 평가를 하는데 있어 배출저감과 흡수·제거를 투명하게 산정하는 것은 매우 중요한 부분이다(Kang et al., 2022). 그러나 교토의정서는 제3조 제3 ~ 4항과 제7항을 통해 기준연도도 배출량 설정과 목표년도의 감축목표 달성 여부를 평가하는 방법론을 규정했던 것과는 달리 파리협정은 이를 규제하지 않아 국가별로 상이한 방식이 적용되고 있다.

도전적인 NDC 감축목표를 설정하고 효과적으로 이행하기 위해서는 흡수원을 고려해야 하며, 특히 우리나라에서 흡수량 비중이 가장 큰 산림의 특성과 흡수량 평가 방법론을 함께 반영할 필요가 있다. 우리나라는 국가 배출량의 대부분을 차지하는 에너지와 산업 부문을 중심의 배출 특성을 분석하였으나(Kim, 2019; Oh, 2018; Park et al., 2024; Yi and Kang, 2022), 산림을 포함한 LULUCF (Land Use Land Use Change and Forestry; LULUCF) 부문은 특정 사업을 통한 감축량이나 잠재력을 분석한 일부 연구(Hong, Song, Yoo, et al., 2022; Kim, 2016, 2017; Lee, 2023)가 수행되었을 뿐 흡수량 평가 방법론이나 NDC 감축목표 달성 여부를 평가하는 방법론에 대한 국내 연구는 전무한 실정이다.

일부 해외 연구에서는 국가별 흡수원 잠재력이나 토지부문 배출·흡수 현황을 분석하여 각 국의 정량적 감축 기여도를 산정한 바가 있으나(Forsell et al., 2016; Grassi et al., 2017), 단순히 온실가스 배출·흡수량 비교만으로는 각국의 NDC 감축목표 이행 평가 방식을 결정하는 요소들을 충분히 설명하기 어렵다. 특히 LULUCF 부문은 산림 면적, 관리 방식, 기준연도 설정, 계정 방식(Accounting Approach) 등에 따라 흡수량이 달라지므로, 국가별 흡수원 부문의 NDC 감축목표 설정과 이행 평가 포함 여부 그리고 그 반영 방식의 차이를 분석하는 것이 필수적이다(Kang et al., 2022). 이러한 맥락에서 본 연구는 국가들의 NDC 감축목표 설정과 이행 평가에 대한 흡수원 부문 반영 현황을 비교 분석하여, 향후 우리나라 NDC 체계에서 흡수원 활용 전략을 수립하는 데 필요한 기초 자료를 제공하고자 한다.

2. 연구범위 및 연구방법

2.2. 연구방법

본 연구에서는 UNFCCC에 제출된 133개 당사국의 2030 NDC 이행 평가 방식을 비교하기 위해 국가별 NDC와 2024년 기준의 NID와 공통보고표(Common Reporting Table; CRT)를 분석하였으며(UNFCCC, 2024), NID를 제출하지 않은 국가에 대해서는 격년투명성보고서(Biennial Transparency Report; BTR)와 BTR내의 공통표양식(Common Tabular Formats; CTF)으로 분석하였다(Fig. 1). 세부적인 방법으로는 첫째, 국가별 2030 NDC 내 기준연도와 목표연도의 배출량과 LULUCF 부문의 포함여부에 따라 총배출량-순배출량(이하 총–순 평가 방식), 순배출량-순배출량(이하 순–순 평가 방식), 총배출량-총배출량(이하 총–총 평가 방식)의 3개의 이행 평가 방식 그룹으로 분류하였다(Federici et al., 2015). 기존에 제출된 총 197개의 2030 NDC 중 유럽연합에 포함된 27개 국가들의 경우, NDC를 하나로 제출하고 있으며, 영어 외의 언어로 제출된 54개의 2030 NDC는 분석에서 제외하였다. 또한, 기준연도의 배출량 산정방법만 명시되어 있거나 목표연도의 배출량 산정방법만 명시되어 있는 국가의 수 10개를 제외한 133개의 2030 NDC에 한하여 분석을 실시하였다.

Fig. 1.

Research flow of the study

일반적으로 NDC는 감축목표와 목표달성을 위한 정량적, 정성적 조치, LULUCF 포함여부, 적응계획, 재원, 기술지원 필요사항 등 UNFCCC에서 제시하는 주요 요소를 포함하는 것이 일반적이다. 이와 함께 각국이 자국의 상황에 맞게 구성을 달리할 수 있는 유연성이 있어 보다 정확한 분류를 위해 파리협정 4.8조항 4/CMA1의 Annex1에 따른 명확성·투명성·이해증진을 위한 정보(Information to enhance the Clarity, Transparency, and Understanding; ICTU)가 2030 NDC 내 제공 되어있는 보고서에 한해서만 분석을 시행하였다. UNFCCC 사무국에서는 NDC 제출 시 참고할 수 있는 지침서(e.g., NDC Registry Guidance, Decision 4/CMA.1 Annex I) 등을 제공하고 있으나, 많은 국가들이 자국 역량에 맞게 선택적으로 작성하고 있기에 LULUCF 부문에 대한 언급이 없는 일부 국가들은 확인불가로 분류하였다.

둘째, 과거 교토체제의 부속서I (Annex I) 국가 위주로 제출된 NID와 CRT를 통해 기준연도의 총배출량과 LULUCF 부문 배출량 및 추세, 배출 목표량을 파악하였다. NID와 CRT를 제출하지 않은 비부속서I (Non-Annex I) 국가들에 대해서는 BTR과 CTF보고서를 통해 해당내용을 파악하였다. LULUCF 중 산림은 흡수·배출에 큰 영향을 미치므로 국가별 산림면적과 목표량 이행 평가 방식을 비교하였다. 각 국가별 산림면적은 FAO (Food and Agriculture Organization; FAO)에 제공된 FRA (Forest Resources Assessment; FRA)자료를 활용하였다.

3. 결과 및 고찰

3.1. 총배출량-순배출량(총-순) 설정 국가 그룹

Fig. 1의 STEP1 이행 평가 방식에 따른 NDC 분류결과, 기준연도에 총배출량을 설정하고, 목표연도에는 순배출량을 기준으로 감축목표를 제시한 국가들은 총 67개 국으로 전체의 약 34%이며, 대한민국, 일본, 캐나다, 유럽연합, 뉴질랜드 등의 Annex I 국가가 다수 포함되어 있다(Amano and Sedjo, 2003).

Annex I 국가의 경우, 대부분 총–순 또는 순–순 평가 방식을 채택하고 있으며, 이 중에서도 총–순 방식의 비중이 높게 나타났다(Table 1). 반면, Non-Annex I 국가는 전반적으로 총–총과 총–순 방식을 주로 활용하는 경향을 보였다. 특히 비부속서 국가 중 최빈개도국(Least Developed Countries; LDCs)의 경우, 세 가지 산정방식을 고르게 채택하고 있는 것으로 나타나 국가 간 산정체계의 일관성이 낮음을 확인할 수 있었다. 한편, 소규모 도서개도국(Small Island Developing States; SIDs)은 대부분 총–순 방식을 적용하고 있는 경향을 보였다.

Table 1.

Distribution of Annex I and Non-Annex I countries by NDC accounting approaches(Unit: Number)

교토체제의 마라케시 합의문에 의거하면, LULUCF 부문이 기준연도에 배출인 국가는 기준연도 배출량에 이를 포함하고, 순흡수인 국가는 제외하는 방식으로 명시되어 있기 때문에 이러한 논리에 기반한 것으로 판단된다(UNFCCC, 2001). 또한, Fig. 1의 기준연도 배출량 대비 기준연도 LULUCF의 흡수량 기여도를 평균한 결과, 총-순 평가 방식 국가 그룹의 평균 흡수 기여도는 기준연도 전체 GHG배출량 대비 산림의 흡수 기여도가 비교적 높은 구조를 가지고 있으며, 목표연도의 산림흡수원에 의한 감축 여지를 ‘정책적 수단’으로 포함하고 있는 것으로 나타났다. 따라서 총–순 평가 방식은 마라케시 합의문에 기반해 기준연도에서는 배출 부문의 구조를 명확히 제시하면서도, 목표연도에는 LULUCF를 포함한 순배출량을 활용함으로써 감축목표 달성 시 흡수원 활동의 기여를 정책적으로 활용하는 국가별 전략을 수립한 것으로 판단된다.

캐나다가 최근 제출한 2024년 NID 및 CRT에 따르면, LULUCF 부문은 2005년에 흡수량으로 보고되었으며, 이후 지속적으로 흡수량이 감소하는 추세를 보이고 있다(UNFCCC, 2024). 이는 산림부문의 흡수량이 1990년 이후 감소하다가 2005년을 기점으로 다시 증가세로 전환된 데 기인한 것으로 해석된다. 캐나다는 마라케시 합의문에 따라 기준연도(2005년)의 LULUCF 부문이 순배출임에도 총-순 평가 방식을 선택하였으며, 이는 산림부문의 흡수량 증가 추세를 반영하여 LULUCF 부문의 정책적 기여를 적극적으로 고려한 것으로 판단된다. 실제로 캐나다는 2030년까지 2백만 헥타르의 조림을 목표로 하는 ‘2 Billion Trees Program’을 추진하고 있으며, 산림 기반의 자연기반해법(Nature-based Solutions)의 확대를 위한 연방 차원의 전략도 수립한 바 있다(Government of Canada, 2023). 이러한 정책들은 산림부문의 흡수 기능을 강화하고 LULUCF 부문의 감축 기여도를 높이기 위한 적극적인 대응으로 해석된다.

일본의 경우 기준연도인 2013년도에 LULUCF 부문이 흡수량으로 평가되었으며, 1990년 이후 지속적으로 증가하다 2003년에 최고점을 기록하였고, 이후 지속적인 감소 추세를 보이고 있다. 특히 LULUCF의 7개 부문 중 LULUCF 부문의 순흡수량 추세와 유사한 것으로 나타났으며, 이는 영급 구조 변화와 밀접한 관련이 있는 것으로 보고된 바 있다(Greenhouse Gas Inventory Office of Japan et al., 2024). 이러한 상황에서 일본은 마라케시 합의문에 의거할 뿐 아니라 산림 구조 변화에 따른 탄소 흡수율 감소를 반영하고, 감축 성과를 보다 현실적으로 평가하려는 접근을 취하고 있는 것으로 판단된다.

3.4. 이행 평가 방식에 따른 우리나라의 감축목표 비교

우리나라의 경우 2015년 BAU 대비 감축율을 제시하던 초기 NDC에서 2019년 이후 절대량 기반 감축 체계로 전환하였으며, 현재는 2018년 배출량 732.9백만 톤 CO₂eq을 기준으로 2030년까지 40%인 439.7백만 톤 CO₂eq까지 감축을 목표로 상향한 상태이다(Energy GHG Total Information Platform Service, 2021). 이에 본 연구에서는 국가별 이행 평가 방식을 비교하고자 총-순, 순-순, 총-총 평가 방식에 따른 분류와 산림면적 등의 특성을 분석하였다. 총-총과 순-순 평가 방식을 채택할 경우 기준연도 대비 목표 감축량인 40%에 도달하지 못하는 것으로 나타났다.

EU기후법의 Regulation (EU) 2021/1119 (“European Climate Law”) 조항 (27)에서는 기존의 LULUCF 관련 규정 하에 2030년 기준으로 순흡수(net removals) 기여를 225백만 톤 CO₂eq 수준으로 제한하는 평가가 언급되어 있다(European Union, 2021). 이후 개정된 Regulation (EU) 2023/839에서는 이 제한을 재확인하며, 순배출 감축 목표 내 흡수원 기여 상한 개념을 유지하고 있다. 이는 산림이 기여할 수 있는 최대치 기준은 225백만 톤 CO₂eq이며, 총배출량의 감축을 우선시하는 접근을 내포하고 있다.

우리나라의 경우, 과거 1970년대부터 대규모 조림사업을 통해 산림을 복원하면서 산림이 탄소 흡수원으로서 중요한 역할을 수행해왔다(Bae, 2007, 2009; Kim, 2020). 그러나 2008년을 정점으로 산림을 통한 이산화탄소의 흡수량은 감소 추세를 보이고 있다. 이는 산림의 영급구조 변화와 밀접한 관련이 있다. 일반적으로 산림은 성장 단계에 따라 탄소 흡수량이 달라지는데, 어린 영급의 산림은 생장 속도가 빠르고 광합성이 활발하여 많은 양의 이산화탄소를 흡수하는 반면, 고령 산림은 생장이 둔화되며 탄소 흡수율이 점차 감소한다(Hong, Song, Kim, et al., 2022; Hoover and Smith, 2023). 2020년 기준 우리나라 임령은 생장이 둔화되는 31 ~ 50년생의 산림이 75.4%를 차지하고 있으며(Korea Forest Service, 2021), 전체적인 탄소 흡수량이 점진적으로 감소하는 구조적 한계를 가지고 있다(Cho et al., 2023; Kim et al., 2022; Nam et al., 2013).

실제로 ’96 지침 온실가스 인벤토리를 기준으로 LULUCF 부문을 포함한 감축 목표를 산정할 경우, 산정방식의 선택에 따라 목표 달성 수준에 차이가 발생한다(Greenhouse Gas Inventory & Research Center of Korea, 2021). 총–순(Total–Net) 산정방식을 적용할 경우, 기준연도인 2018년의 732.9백만 톤 CO₂eq 대비 2030년 목표치인 439.7백만 톤 CO₂eq로 약 40%(293.2백만 톤 CO₂eq)의 감축율이 나타난다. 반면, 순–순(Net–Net) 산정방식을 적용할 경우에는 2018년 692.5백만 톤 CO₂eq에서 439.7백만 톤 CO₂eq로 약 36.5%(252.8백만 톤 CO₂eq)에 해당하는 감축율이 나타나며, 총–총(Total–Total) 산정방식을 선택할 경우 감축율이 가장 낮게 나타나게 된다. 이처럼 동일한 기준연도와 목표연도를 설정하더라도 산정방식의 선택에 따라 감축율이 상이하게 나타나므로, 국가별 여건과 정책 방향을 고려한 현실적이고 일관된 이행 평가 방식의 채택이 중요하다. 따라서 LULUCF 부문의 기여도를 포함한 감축 목표는 단순한 수치 비교가 아니라, 국가 내부의 제도적·통계적 기반을 반영하여 감축의 실현 가능성과 투명성을 동시에 확보할 수 있는 방식으로 설정되어야 한다.

Table 2.

Global greenhouse gas emissions and the contribution of major countries (as of 2021)

4. 결론 및 제언

본 연구는 국가 온실가스 감축목표 수립에서 LULUCF 부문의 반영 방식이 단순한 수치적 고려를 넘어 전략적·정책적 판단에 기초하고 있음을 보였으며, 다음과 같은 기여를 가진다. 첫째, 주요국의 산림구조와 감축전략을 토대로 NDC 이행 평가 방식의 분류 틀을 제시하였다. 둘째, 우리나라 산림의 영급구조와 흡수량 감소라는 구조적 특성을 반영하여 현실적인 NDC 이행 평가 방식의 필요성을 논증하였다. 셋째, 국제 비교를 통해 우리나라 산림부문을 감축 정책 내에서 어떻게 위치 지을 것인가에 대한 시사점을 제공하였으며, 향후 이행전략 수립 시 실질적 참고자료로 활용될 수 있는 분석 근거를 제시하였다.

UNFCCC에 제출된 133개국 2030 NDC의 이행 평가 방식을 분석하여, LULUCF 부문이 어떻게 반영되고 있는지 분류하고, 이를 통해 총–순, 총–총, 순–순 세 가지 이행 평가 방식이 주요국들에 의해 채택되고 있다. 총-순 평가 방식을 채택한 주요국가들은 대한민국, 일본, 캐나다, 유럽연합, 뉴질랜드 등이며, 이들은 산림의 구조적 특성과 정책적 여건을 고려하여, 배출 감축과 흡수 기여를 전략적으로 병행하는 혼합형 접근 방식을 활용하는 특징을 보였다. 특히 이들 국가는 산림의 흡수량이 점진적으로 감소하거나 구조적 변화가 두드러졌던 시기를 기준연도에 설정함으로써, 목표연도에 산림부문의 흡수 기여를 효과적으로 반영할 수 있는 전략을 취하고 있었다. 순-순 평가 방식을 채택한 대표적인 국가는 미국, 호주, 영국, 스위스였다. 이 국가들은 LULUCF 부문의 배출·흡수량 수치가 장기간에 걸쳐 큰 변동 없이 유지되는 양상이 관찰되기 때문에 이를 비교적 안정적인 수단으로 간주하고, 이행 평가 방법 설정 시 해당 부문의 지속적 기여 가능성을 고려하는 경향을 보였다. 총-총 평가방식을 채택한 대표적인 국가는 사우디아라비아, 몽골, 필리핀, 이집트 등이었다. 이들 주요국가는 산림의 흡수 기여도가 미미하거나 감축보다 불확실한 여건을 반영하여 배출 부문 중심의 감축 전략을 우선시하는 경향을 보이며, 일부 국가들은 탄소 순배출이 낮거나 음의 값을 유지함에 따라 감축보다는 현상 유지를 중심으로 한 전략을 채택하고 있는 것으로 나타났다. 즉, 국가별로 LULUCF 부문의 시계열 통계와 보고 체계 등을 종합적으로 고려하여 NDC를 수립하고 있는 것으로 판단된다.

그러나 주요선진국의 순배출량은 전세계 배출량의 약 25%에 불과한 반면, 실제로 전세계 배출량은 중국, 미국, 인도, 러시아 4개의 국가에서 많은 비중을 차지하고 있으며, 이들 국가의 총배출량은 2021년 기준 전세계 배출량의 약 53.6%를 차지하는 것으로 나타났다(Energy GHG Total Information Platform Service, 2021). 특히 중국의 경우, 단일 국가로서 약 29.4%를 차지하고 있어 글로벌 배출 구조에서 차지하는 비중이 매우 크다(Greenhouse Gas Inventory & Research Center of Korea, 2021). 따라서 향후 연구에서는 이러한 주요 배출국을 포함하여 분석 범위를 확장함으로써, 보다 포괄적이고 현실적인 온실가스 감축 구조를 제시할 필요가 있다.

특히, NDC 이행평가 방식에 따라 다르게 적용되는 LULUCF 부문의 흡수량 평가 방법론을 국가들이 어떻게 적용하고 있고, 그에 따라 NDC 이행평가에 미치는 영향을 자세히 살펴볼 필요가 있다. 파리협정은 제4조 제13항에서 NDC 이행을 위한 감축활동에 따른 인위적인 흡수량과 배출량에 대해 기존의 방법론과 지침을 적절히 활용할 것을 명시하였다. 이에 따라 순-순 평가방식은 기후변화협약에 따라 토지기반의 방법론과 지침 활용이 가능하고, 총-순 평가방식은 교토의정서에 따라 활동기반의 방법론과 지침 활용이 가능하다. 총-순 평가방식은 교토의정서 상에 각 토지이용형태별 흡수량 산정방법을 규정하고 있으며, 특히 과도한 흡수량 활용을 제한하는 규정(제1차 공약기간 3%, 제2차 공약기간 3.5%)을 두어 국가 감축목표 이행에 활용하지 못하도록 함으로써 배출량 감축을 우선적으로 노력하도록 하였다. 그러나 순-순 평가방식의 경우 LULUCF 부문의 흡수량 평가 방법론만 지침으로 제시하고, 상한 규정은 존재하지 않는다.

파리협정이 국가 목표와 그 설정 방식을 자발적으로 결정하도록 함에 따라 국가별 LULUCF 부문 흡수량 평가방법도 다양하게 적용되고 있다. EU는 총-순 평가방식으로 NDC 이행을 평가하는데 2026년부터는 기후변화협약에 따른 토지기반의 방법론을 적용하면서도 교토의정서에 따라 적용하였던 흡수량 제한 규정을 추가하여 EU 법 내 LULUCF NDC 기여 상한을 225백만 톤 CO₂eq으로 제한하고 있다. 일본은 BTR의 규정화된 양식에 따라 기후변화협약에 따른 토지기반의 LULUCF 부문 흡수량을 보고하지만, NDC 이행에 기여하는 LULUCF 부문 흡수량은 교토의정서에 따른 흡수량을 별도로 보고하여 활용하고 있다. 미국의 경우, 순-순 평가방식을 적용하고 있어 기후변화협약에 따른 토지기반의 흡수량 약 10억 톤 CO₂eq을 NDC 이행에 활용하고 있다. 이와 같이 NDC 이행 평가방식은 순-순 또는 총-순 평가방식의 선택과 함께 LULUCF 부문 흡수량 평가 방법론과 이를 NDC 이행에 기여하는 방법론에 대한 고려가 필요하다.

Acknowledgments

이 논문은 국립산림과학원의 파리체제 대응 산림흡수원의 온실가스 감축실적 MRV 체계 개발(FM0200-2023-01-2025)의 지원을 받아 수행된 연구임.

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