중국의 오염저감 정책이 이산화황 배출에 미치는 영향 분석

1. 서 론

중국은 개혁개방 이후 성장 위주의 정책 추진으로 지난 30여 년간 연평균 10%에 달하는 경제 성장을 이루어왔다. 이러한 고속 경제발전은 동시에 에너지 수요를 큰 폭으로 증가시켰으며, 자원고갈, 환경오염, 기후변화 등 심각한 부작용을 가져오게 되었다. 중국의 에너지 소비량은 꾸준히 증가하고 있고, 에너지원 별 소비 비중은 대기오염의 주요한 요인인 석탄이 70%를 차지하고 있다(China Energy Board, 2013). 중국의 석탄 소비량은 2012년 이후 감소하고 있음에도 불구하고 전 세계 모든 나라의 석탄 소비량을 합친 것보다 많은 수치이다(US Energy Information Administration, 2014).¹⁾ 최근 중국에서도 기후변화와 대기환경의 심각성을 인지하여 정부에서 대기오염 관리를 강화하고, 처벌을 강화하겠다고 발표하였으나,²⁾ 중국의 에너지 소비는 꾸준히 증가하고 있는 상황에서 여전히 대기오염은 우려되고 있는 상황이다. 급격한 도시화, 산업화로 인해 중국의 주요 도시들은 세계보건기구(WHO)의 대기환경 기준에 미달하고 있다(Jeremy J, 2012; Keith, 2015). 중국은 “국민경제와 사회발전 12차 5개년 계획(2011∼2015)”(이하 12차 5개년 계획)에서 환경보호 및 저탄소 경제건설을 주요 키워드로 설정하고, 자원절약과 환경보호에 대해 명확한 목표를 제시하는 한편, 주요 오염물질 배출에 대한 총량 제한을 실시하여 중국 정부의 기후변화 및 대기오염 개선에 대한 의지를 표명하였다.

대기 중의 이산화황은 대기 중의 오염물질을 산화시켜 지구를 냉각시키거나 가뭄의 원인이 될 수 있어 대기오염 및 기후변화에 영향을 미칠 수 있다(Peter LW, 2009). 이산화황 배출 규제는 중국의 오염 저감 정책의 주요한 목표가 되어 왔다. 2006년 11차 5개년 계획기간(2006∼2010) 동안 이산화황 감축을 위한 대대적인 목표 수립과 함께 이산화황 감축 방안이 실시되어 낙후산업의 도태, 화력발전소의 효율 향상, 지역별 배출량 할당 등을 통해 2005년 대비 10% 감축 목표를 1.2% 초과 달성한 바 있다(중화인민공화국 환경보호부, 2010). 12차 5개년 계획기간에는 2015년까지 2010년 대비 8% 감축의 목표를 수립하여 정부의 대기오염 개선에의 명확한 의지를 표명하였다.³⁾

중국의 전체 이산화황 배출 중 산업부문은 약 80%를 차지하고 있다.⁴⁾ 따라서 산업부문의 배출량 제어는 전체 이산화황 배출량에 큰 영향을 미치며, 산업부문을 대상으로 시행하고 있는 여러 오염 저감 정책들 역시 이산화황 배출에 중요한 요소로 작용한다. 이산화황 배출은 또한 에너지의 사용량과 깊은 연관이 있으며, 이는 산업 발전, 인구 증가, 경제 성장 등의 변수와 연관된다.

본 연구는 2003년부터 2012년까지 10년간 중국 30개 성ㆍ시의 이산화황 배출량에 오염저감 정책이 미치는 효과를 분석하고자 한다. 에너지 절감정책, 배출 부과금 정책, 대기오염방지 정책의 효과를 분석하기 위해 산업부문의 에너지절감 비율, 배출 부과 요율, 대기오염 처리 투자금액을 변수로 선정하였고, 석탄사용량과의 관계도 분석하였다. 이들 변수들 간의 상관관계를 규명하기 위해 패널회귀분석이 이용되었다. 본 논문의 구성은 다음과 같다. 제2장에서는 중국의 오염저감 정책, 경제성장과 환경오염에 대한 기존 연구 동향을 살펴보고, 제3장에서는 중국의 대기오염과 에너지 사용 현황, 그리고 오염 저감 정책을 이산화황 배출을 중심으로 살펴본다. 제4장에서는 중국의 오염 저감 정책의 여러 기제들이 이산화황 배출에 미치는 영향에 대한 실증 분석 모형 및 변수, 그리고 분석결과에 대해 설명한다. 제5장에서는 본 연구의 결과를 요약하고, 이와 관련된 정책적 시사점을 논의한다.

2. 선행연구 고찰

중국의 환경오염이 심각해짐에 따라 중국의 오염저감 정책에 대한 연구도 활발히 전개되고 있다. 국내에서는 전반적인 중국의 환경오염 및 오염저감 정책의 변화와 흐름에 대한 연구가 많이 진행되고 있다. 김성옥(2011)은 중국의 경제라는 토대의 변화에 따라 환경정책이 어떻게 변화하고 있는지를 오염저감 정책 수단과 기업행위, 지역별 환경행위 집행의 차이를 대상으로 분석하였다. 중국 기업들은 현재의 배출부과금이 매우 낮은 편이기 때문에, 기업의 구조전환이나 기술혁신 등을 통한 오염절감이라는 환경투자에 대한 비용을 매우 회피하는 성향을 나타내며, 저발전 지역일수록 느슨한 환경정책이 이루어지고 있다는 결론이 본 연구에서 제시되었다. 윤성혜(2013)은 중국의 환경관련 세제와 정책을 평가하면서, 중국의 오염물 배출 부과금 정책은 세금의 성질을 가지고 있는 부과금으로 그 자체적인 한계를 가지고 있어, 중국 국내의 사회ㆍ경제적인 변화를 반영하지 못하고 있다고 주장하였다. 해외에서는 중국 환경정책의 형성과정과 변화, 향후 방향에 관한 연구와 더불어 이산화황 감축 정책에 대한 연구도 진행되어 왔다. Jeremy J. Schreifels(2012)는 2000년부터 2010년까지의 중국의 이산화황 감축 정책을 시장 기반의 정책, 명령과 통제 기반 정책 및 중국 행정부의 정치적 수단 관점에서 분석, 평가하고, 향후 질소산화물, 이산화탄소 감축 달성을 위한 정책과제를 제시하였다. Yuan Xueliang(2013)은 이산화황 감축을 달성하기 위한 중국의 정책, 사회 구조 및 기술 3가지 분야에서 전략적인 로드맵을 분석하고, 12차 5개년 계획기간의 이산화질소, 이산화탄소 감축 달성을 위한 전략적 함의를 제시하였다.

Table 1.

Sulfur dioxide reduction target and total emissions in five-year plan period

중국의 환경오염에 영향을 주는 요인 분석에 대한 연구도 많이 진행되어 왔는데, 환경쿠즈네츠가설을 입증하는 연구가 다수를 차지하고 있다.⁵⁾Matthew A. Cole(2008)은 97년도부터 2003년까지 중국의 15개 산업별로 이산화황, 검댕, 먼지 세가지 오염원에 영향을 준 요인들을 분석하였다. 에너지 사용량, 오염물 원단위, 인구 규모, 임금, 기업 수, 효율성, 현대화 정도, 혁신 요인으로 나누어서 분석한 결과, 에너지 사용량, 임금 및 인구밀도가 오염원에 양의 영향을 주었고, 산업의 생산성, 혁신 요인은 음의 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 기업의 규모, 자본 지출은 오염원에 큰 영향을 미치지 않는 것으로 나타났다. Hidemichi Fujii(2013)는 1998∼2009년 동안 산업부문 중국의 대기오염 물질에 영향을 주는 요인을 석탄오염원단위, 후 처리 기술, 에너지 믹스, 생산성 효율 변화, 생산량 변화로 설정하여 분석하였으며, 그 결과 생산량 증가가 이산화황 배출 증가에, 그리고 에너지 효율 향상이 이산화황 배출 저감에 주된 영향을 끼친 것으로 나타났다. Xueliang Yuan(2014)은 중국의 경제 발전 지역 및 미발전 지역에 대해 에너지 소비 및 대기오염 방출이 경제 발전에 미치는 영향을 REPI(Resource and Environmental Performance Index) 모델을 통해 분석하였으며, 그 결과 경제 발전이 에너지 소비와 대기 질에 일정 부분 영향을 미치지만, 반드시 부의 영향을 미친다고는 할 수 없다는 결과를 도출하였다. 중국의 환경오염에 영향을 주는 요인 분석에 대한 가장 최근의 연구는 Xingle Long(2015)을 들 수 있다. 본 연구는 2001년부터 2011년까지의 중국의 산업별 데이터를 이용하여 여러 경제변수들이 중국 산업의 환경오염에 어떤 영향을 미치는지를 그레인저 인과관계를 이용하여 실증분석 하였다. 그 결과, 중국의 에너지 소비량이 증가함에 따라 오염이 증가하는 것이 확인되었으며, 역U자 형태의 환경쿠츠네츠 곡선 가설을 입증하였다.

이상의 선행연구에서 보았듯이, 대부분 중국 환경오염에 대한 연구는 전반적인 환경오염 정책의 변화와 흐름, 특정 오염 물질에 대한 감축 정책과 전략에 대한 것이었다. 중국을 대상으로 한 환경효율성에 대한 연구는 환경오염과 경제성장간 관계를 분석하여 쿠즈네츠 이론을 증명하거나, 산업별 데이터를 이용하여 환경오염에 영향을 주는 요인들을 분석하는 연구가 대부분이다. 특정 지역 혹은 지역을 그룹화 하거나, 산업별 분석을 실시하여 환경오염에 주는 영향이 다른 요인들을 평가하고, 정책적인 제언을 하는 연구가 진행되었다. 이들은 대부분 환경오염 물질에 영향을 주는 요인들을 지역별, 산업별로 구분하여 분석을 하였는데, 이러한 영향을 주는 요인들에 대한 정책을 분석하는 연구는 찾아보기 힘들다. 본 연구는 중국의 환경오염 저감 정책을 분석하고, 어떠한 정책이 환경오염 저감에 영향을 주었는지, 그리고 지역별로는 영향의 차이가 어떻게 다른지 분석해 보고자 한다.

3. 중국의 대기오염 및 오염 저감 정책

3.2 오염 저감 정책

이산화황 등 황산화물은 석유와 석탄 등 화석연료가 연소될 때 배출된다(윤상훈, 2006). 즉, 에너지 사용은 이산화황 배출과 큰 연관이 있으며, 에너지 절감은 곧 이산화황 절감으로 이어질 수 있는 것이다. 중국은 1978년 개혁개방 이후 25년간 연평균 9.5%대 이상의 경제성장률을 기록해 왔다. 이에 따라 중국 내 에너지 생산 및 소비도 급격히 증가하였고, 1993년부터 석유 수입국으로 전환하게 되었다. 1997년 이후에는 에너지 순수입국이 되어 에너지 자원의 안정적 확보를 위해 국가적차원에서 대응 전략을 마련하기 시작하였으며, 동시에 에너지절감에 대한 대책을 발표해 왔다(삼성경제연구소, 2011). 최초의 에너지 절감 정책은 1986년에 발표한 “에너지 절약 관리 잠정 조례(节约能源管理暂行条例)”에서 찾아볼 수 있으며, 이후 건축물, 기업의 에너지 관리 등 분야에서 에너지 절감 관련 법적 조치들이⁸⁾ 발표되었다. 에너지 절약법은 1997년에 제정되었으며, 에너지 이용의 효율 제고, 에너지 소비 구조의 최적화, 에너지 개발 및 운반의 효율 향상 등에 대해 언급하고 있고, 기업의 에너지 절감은 11차 5개년 계획기간에 에너지 소비가 많은 기업을 대상으로 “천개기업에너지 절약 행동 실시방안(千家企业节能行动实施方案)”을 발표하면서부터 강조되었다. 이후 12차 5개년 계획기간에는 만개의 기업으로 대상을 확대하였고, 에너지 절약 목표도 강화되었다.

Fig. 1.

China air pollution emissions.Source: Ministry of Environmental Protection in China (2012).

Table 2.

Sulfur dioxide emissions in 2012 by region (unit: 104 ton)

Table 3.

Sulfur dioxide emissions sources and proportion of major industries

배출 부과금 정책은 1978년에 발표된 “환경보호업무 보고요점(环境保护工作汇报要点)”에서 처음 언급되었고, 이후 1979년에 “잠정 환경보호법(环境保护法试行)”에서 법률의 형식으로 배출부과금 제도가 확정되었다. 서장, 청해를 제외한 27개 성과 자치구는 배출 부과금 징수를 실시하였고, 1981년 말에 22개의 성과 자치구, 직할시는 “배출 부과금 징수 잠정법(征收排污费试行办法)”을 발표함으로써 본격적인 배출 부과금 제도를 실시하였다. 대기 분야 배출 부과금은 2000년에 개정된 “대기오염방지법(大气污染防治法)” 제 14조에 규정되어 있으며, 기준치 이상을 배출할 경우 위법으로 규정하고, 그에 따른 행정처분을 받도록 하고 있다.

대기오염물질 배출 기준은 “오염물 배출 부과금 징수 표준관리법(排污费征收标准管理办法)”에서 규정하고 있다.⁹⁾ 2003년에 개정된 이 법은 기존의 농도 기준으로 한 배출 부과금 기준에서 총량과 농도를 결합한 부과금 기준으로 개정이 되었다. 이는 오염물 배출의 관리를 강화하여 기업의 적극적인 오염물질 처리를 유도하고, 책임을 강화하고자 함이다. 동 법은 이산화황, 질소산화물 등을 포함한 44가지 대기오염 물질에 대해 배출 부과금을 징수하고 있으며, 이동오염원은 대상에서 제외하고 있다.¹⁰⁾ 배출 부과 요율은 “오염물배출징수표준관리법(排污费征收管理办法)”에서 정의하고 있다. 배출 부과 요율은 2003년과 2005년에 0.2위안씩 인상되어 배출 부과 정책을 점차 강화하고 있다. 베이징시의 경우만 석탄의 황 함유량에 따라 배출 부과 요율을 다르게 책정하고 있다.

1987년 “대기오염방지법(大气污染防治法)”이 발표되면서 대기오염 방지에 대한 법적인 기반이 마련되기 시작하였다. 석탄 매연으로 인한 오염물질 처리를 중점적으로 강조하였고, 이전의 점 오염원 처리 방식에서 대기오염의 종합적인 처리방식으로 전환하였다. 또한 기업의 기술 개조와 산업 부문의 오염 방지가 강조되었다. 90년대 들어서면서 점차 오염원에 대한 총량 제어를 실시하게 되었고, 개별 도시 차원의 대기오염 처리에서 구역별 오염 제어로 전환하기 시작하였다. 배출된 오염물질의 농도를 규제하기 위해 중국은 1982년 “대기환경질 기준”을 제정하였다. Table 4는 “대기환경질 기준”의 이산화황 농도를 나타낸 것이다. 제정 당시 6종의 관리 물질은 1996년과 2000년 두 차례의 개정을 통해 10종으로 확대되었으며, 기능구역을 세 종류에서 두 종류로 축소하였다. 2012년 세 번째 수정작업을 통해 “대기환경질 기준(GB3095-2012)“을 개정하였다. 이 기준의 전국 실행은 2016년 1월 1일부터 예정이며, 본 기준이 실행되기 전까지 실행 지역을 지정하여 점차 전국으로 확대하여 적용하도록 하였다. 2012년 시행되는 1단계로 징진지, 장강삼각주, 주강삼각주 등 중요 지역 및 직할시가 대상이고, 2013년 2단계로는 113개 환경보호 중점도시 및 국가 환경 모범도시에, 그리고 2015년부터는 모든 지급(地级)이상 도시로 확대되어 전국적으로 시행되었다(중국 환경보호부, 2012).

4. 실증 분석

4.1 분석 대상 및 자료 수집

본 연구는 2003년부터 2012년까지 10년간 중국 30개 성ㆍ시의 이산화황 배출량에 오염저감 정책이 미치는 효과를 분석하고자 한다. 에너지 절감정책, 배출 부과금 정책, 대기오염 방지 정책의 효과를 분석하기 위해 산업부문의 에너지절감 비율, 배출 부과 요율, 대기오염 처리 투자금액을 변수로 두었으며, 석탄사용량과의 관계도 분석하였다. 이를 위해 패널회귀분석을 이용하였다. 산업부문이 전체 이산화황 배출량의 80%를 차지하여 이산화황 배출 증가 혹은 감축에 가장 큰 영향을 미치며, 오염저감 정책 역시 주로 산업부문을 대상으로 시행되고 있기 때문에, 이산화황 배출량에 영향을 미칠 수 있는 설명변수들의 범위를 산업부문으로 제한을 두었다. 변수들의 데이터는 중화인민공화국 국가통계국의 중국통계연감, 환경통계데이터, 중국에너지통계연감을 이용하여 수집하였다.

Table 4.

Atmospheric sulfur dioxide concentrations in environmental quality standards

변수들 중 산업 부문의 에너지 절감량은 정부에서 공개하지 않아 에너지 원단위 감소량을 통해 에너지 절감량을 추산한 Jingke(2012)의 계산방법을 인용하여 계산하였다. 계산식은 아래와 같다.

$\[ \text{IESt+1,j=}\left(\text{I}{\text{E}}_{\text{It,j}}\text{-I}{\text{E}}_{\text{It}}\text{+ 1,j}\right)\text{×I}{\text{V}}_{\text{At}}\text{+1,j} \]$

(1)

IESt + 1,j는 j 지역 산업 부문의 에너지 절감량을 의미한다. 에너지 원단위 감소량에서 산업 부가가치를 곱하여 에너지 절감량을 추산하였는데, 당해년도의 산업부문 에너지 절감량은 전년도 에너지 원단위와 당해연도 에너지 원단위의 차이에서 당해연도 산업 부가가치를 곱하면 절감된 에너지량을 추산할 수 있다. 위의 산식에서 IEIt,j는 t 시점의 j 지역 산업부문 에너지 원단위를, IEIt + 1,j는 t + 1 시점의 j 지역 산업부문 에너지 원단위를 의미한다. 또한 IVAt + 1,j는 t + 1 시점의 j 지역 산업 부가가치를 의미한다. 위의 식을 통해서 계산된 에너지 절감량은 패널분석 모형에서 에너지 절감 비율을 계산할 때 이용된다.

추산된 지역별 에너지 절감량의 기초통계량 Taable 5와 같다.

4.3 분석 결과

2000년부터 2012년까지 13년간 중국 30개 성ㆍ시의 이산화황 배출을 증가시키는 요인들에 대한 추정 결과는 Table 8과 같다.

패널 확률효과 추정 결과를 보면 에너지 절감비율이 1단위 증가하면 이산화황 배출량이 0.05단위 감소되는 것으로 나타났다. 배출 부과 요율은 1단위 증가하면 이산화황 배출량이 0.54단위 감소하였고, 대기오염 처리 투자금의 경우 1단위 증가하면 이산화황 배출량이 0.03단위 증가하는 것으로 나타났다. 또한 석탄 사용량이 증가함에 따라 이산화황 배출은 증가하는 것으로 나타났다. 하지만 대기오염 처리 투자 정책의 경우, 이산화황 배출량을 증가시키는 결과를 나타내었다. 이는 대기오염 처리 투자금은 증가하고 있지만, 이산화황 저감에 효과적인 설비에 투자되지 않았거나, 이산화황이 아닌 분진, 이산화질소 저감을 위한 설비에 투자가 되었을 경우를 생각해볼 수 있다.

지역별 회귀분석 결과는 동북지역에 에너지 절감 정책이 이산화황 배출량에 0.16단위 감소시키는 것으로 나타났다. 동북지역은 랴오닝과 헤이롱장이 속해 있는 대표적인 산업지역이다. 특히 에너지 소비량이 많은 기업이 밀집해 있어 기업 대상으로 실시하고 있는 에너지 절감정책이 효과를 나타낸 것으로 해석해 볼 수 있다. 배출 부과 요율은 특히 화북지역에서 이산화황 배출 저감에 가장 큰 영향을 나타내고 있다. 베이징 지역의 배출 부과 요율이 황 함유량에 따라 다르게 책정하고 있어서 더욱 큰 효과를 나타낸 것으로 해석해 볼 수 있다. 하지만 동북 지역의 배출부과 요율은 오히려 이산화황 배출의 증가 영향을 나타내었다. 동북지역의 경제 상황, 이산화황 배출량, 산업의 구조 등을 고려하여 배출 부과 요율을 조정할 필요가 있을 것이다. 대기오염 처리 투자금 역시 화북지역에서 이산화황 배출 저감에 가장 큰 영향을 나타내고 있다. 이 역시 수도인 베이징 지역의 이산화황 배출 저감을 위한 투자가 효과를 나타낸 것으로 해석할 수 있을 것이다.

Table 5.

Statistics basic of energy reduction

Table 6.

Analysis variables

Table 7.

Statistics basic of variables

Table 8.

Parameter estimation results

5. 결 론

양적 성장을 우선적으로 추구해온 중국은 최근 심각한 대기오염 문제를 해결하기 위해 정부에서도 많은 노력을 기울이고 있다. 특히 이산화황의 주 배출원인 석탄의 비중이 절대적으로 높은 상황에서 산업부문의 대기오염 제어는 그 중요성이 증대되어 왔다. 본 연구는 중국의 에너지 절감 및 대기오염 정책이 이산화황 배출 저감에 미친 영향을 분석하였고, 이를 지역별로 비교하며 정책 효과에 대한 논의를 진행하였다.¹¹⁾ 분석 결과에 따르면 이산화황 배출 감축에 있어서 배출부과 요율이 가장 큰 영향을 미치는 것으로 나타났으며, 에너지 절감 정책 역시 긍정적 영향을 미치는 것으로 나타났다. 반면 대기오염 처리 투자금은 이산화황 배출에 양의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 12차 5개년 계획 기간에 강화된 에너지 절감정책 및 대기오염 저감정책으로 인해 이산화황 배출에 음의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

6개의 행정구역으로 나누어 볼 경우, 화북지역의 대기오염처리 투자금이 이산화황 배출에 음의 영향을 미치는 것으로 나타났고, 동북지역의 에너지 절감 비율이 이산화황 배출에 음의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 배출부과 요율의 경우는 화북, 동북, 중남 지역이 이산화황 배출에 음의 영향을 미치고 있으나, 오히려 동북 지역의 경우 양의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 실제로 중국의 배출 부과금액이 낮아 실효성을 거두지 못하고 있다는 비판이 존재하고 있다.¹²⁾ 2014년 중국은 배출 부과금을 대폭 조정한 바 있다. 하지만 무조건 배출 부과금을 상향하더라도 실질적인 배출량 감소에는 영향을 미치지 못할 수도 있다. 배출 부과금과 실제 이산화황 배출량은 양의 관계를 나타낸 동북지역의 경우 그 지역의 산업 특성과 정책의 차이를 바탕으로 배출 부과금의 상향 혹은 하향을 조절한다면 이산화황 감축에 보다 효과적인 정책이 될 것이다.

Acknowledgments

이 논문은 미래창조과학부의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행된 연구임 (2015년, 특화전문대학원 연계 학연협력 지원사업).

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